我国外资政策调整的影响分析与政策建议

　　其次，外商直接投资增速回落或出现负增长，将对全社会投资增长、乃至经济增长产生一定负面影响。按照实际到位资金计算，目前外商投资企业投资在我国全社会投资中的比重超过10％，新增投资的减少或下降，都将对全社会投资增长产生直接的影响。以1999年为例，当年外商实际到位资金减少11％，仅此一项因素的影响，就使得全社会投资少增长了1.1个百分点，在当时通货紧缩趋势加剧、投资需求严重疲软（全社会投资增长仅达到5.1％）的背景下，对宏观经济稳定的影响很大。2002年我国能够在世界经济普遍萧条的背景下实现8％的较快经济增长，在很大程度上得益于外商直接投资的恢复性增长和外资企业出口的强劲增长。此外，目前主要来源于外商投资企业的涉外税收、外资企业工业增加值、外商投资企业出口在全国税收、工业增加值和出口总额中的比重也分别达到了19％、28％和52％左右的水平，因此，外商投资增长形势的变化会对这些经济总量产生相应影响。

　　再次，通过吸收外资促进产业结构调整的政策效应可能减弱。引进先进技术、资本和管理知识，促进国内产业升级和结构调整是我国产业政策的一个重要内容。20年来吸收外资的实际经验表明，由于外商投资企业在资金、技术等方面的明显优势，对提升我国制造业整体的装备程度和技术水平发挥了举足轻重的作用。但是由于比较优势等内在因素的影响、跨国公司的投资相对集中在我国的劳动密集型行业或资本密集型行业的劳动密集型加工环节（如电子通讯设备的非核心技术部分的加工、装配环节），这样的结构性因素在一定程度上抵销了外商投资本身的资本和技术优势，使得外商企业投资对整体产业结构的提升效应有所减弱(赵晋平：“吸收外资的产业政策研究”《管理世界》2002年5期)。为了进一步提高吸收外资对资本和技术装备水平升级的影响，吸引外商向资本密集型行业和加工环节投资的产业政策导向具有十分重要的意义，为此需要保持有效的政策调控手段。从鼓励发展的资本密集型产业投资来看，投资设备和技术投入占有相当高的比重。因此，在国内缺乏足够替代能力和进口关税仍然较高的条件下，对这些鼓励类行业的投资设备进口免征关税及进口环节增值税和实施一定的企业所得税减免仍然是最为有效的政策手段之一。1997年我国取消新批外资企业设备进口税收优惠之后，外商投资项目平均规模比上年下降了18.5％，1998年重新恢复这项政策后，这一指标又很快上升了8.4％；此外，从产业结构的变化来看，1997年外商工业投资比重比上年下降了9个百分点，其中机械、交通运输设备、电气机械行业等资本密集型行业的合计比重由上年的9.6％下降到2.8％，1998年又出现不同程度的回升。这些变化反映了此项政策对外资项目的资本、技术水平以及产业结构的直接影响。

　　五、政策建议

　　（一）将建立内外资企业统一的政策体系确定为我国外资政策调整的中长期目标

从长期来看，随着市场化改革的深入和投资环境的不断完善，对于外商投资企业来说，我国目前存在的许多制度性成本因素将逐步消除，综合实力会真正成为各类企业之间竞争的决定性因素，在这种环境下，吸收外资将具备由政策鼓励向市场引导转变的条件，方能真正实现各类企业之间的公平竞争。

　　（二）现阶段，应当保持吸收外资鼓励性政策的连续性和稳定性

　　为了提高对跨国公司投资的吸引力，在世界各国的引资竞争中保持必要的优势，今后一个时期我国需要继续实施吸收外商投资的鼓励性政策，对面向国家鼓励行业或地区的外商投资给予减免投资设备关税、海关代缴增值税和企业所得税的优惠待遇。

　　（三）为实现长期政策调整目标作好过渡性安

　　为了防止过快的政策调整可能对经济增长产生的负面影响，对于中长期的政策调整目标，有必要作好过渡性安排。其基本方向是由按照企业身份确定的政策优惠逐步向按照鼓励内容确定的优惠政策转变。进口设备的减免税收政策应当与国家的产业政策相结合，对于面向鼓励行业投资的所有企业逐步给予优惠；企业所得税优惠政策则应当与地区政策相结合，如对于面向国家鼓励的中西部和其他特殊区域投资的所有企业逐步给予优惠等。

　　（四）对进入保税区、出口加工区等特殊区域的外商投资实行长期的鼓励性政策

　　由于进入保税区、出口加工区等特殊经济区域的外商投资企业，主要从事加工贸易，便于政府对其进行海关和税收监管，应当成为继续政策鼓励的主要内容之一。而对于向这些地区集中的企业除了长期给予投资设备、原材料等必要生产手段以免征关税、进口环节的海关代缴税等优惠之外，也可以在企业所得税或其他税收（包括地方性税收）优惠方面给予地方政府一定的灵活性。

　　（五）政策调整要注意对投资者收益预期的影响

　　企业投资行为的变化主要来自收益预期改变的影响。因此，在外资政策调整过程中应当避免对外国投资者收益预期可能产生的负面影响。政策调整的过渡时期，如果要缩小税收减免幅度或范围应当与相应幅度的关税下调或其他有利于企业降低成本的政策配合实施。此外，如果政府能够在清理和彻底解决“乱收费”问题、严格保护知识产权和规范市场交易行为等方面取得明显成效，也会为今后政策调整提供更大空间和可行性。今后相当长时期，政府应当始终将改善投资环境作为吸收外资工作的重中之重。