上市公司国有股减持应以四个原则为基本前提

来说，国有股减持都不在于使其成为政府财政收入的一个新来源，而在于贯彻党的十五届四中全会精神，实现国有经济的“有所为有所不为”，推进上市公司的规范化建设和股市规范化建设，为此，减持国有股必须以改变国企上市公司中的国有股“一股独大”格局为一个基本原则。具体来看，国有股减持应达到三个目标。
　　1.上市公司的规范化建设
　　自1978年起，实现“政企分开”就成为国企改革的一个主要目标。由于在国有独资的条件下，要使国企摆脱行政关系的支配极其困难，所以，通过产权多元化和上市来推进国企运行机制的转变就成为一种必然的选择。但是，从10多年来国企上市公司的经营运作状况来看，在国有股“一股独大”的背景下，国企运行中的三个机制继续发挥强力作用：
　　(1)国企上市公司仍然是带有很强行政性色彩的机构。这些上市公司不仅保留着原先的行政级别，董事、监事和高层管理人员等的候选人需要先由上级行政部门审查后再交由股东大会、董事会等选举任命，上级行政机关有权根据其管辖范围调动、任免、处分公司高层管理人员，而且各项对国有独资和国有控股企业实行的制度和纪律全都适用于这些上市公司；同时，相关政府行政部门也主要运用行政手段来管理这些上市公司，包括高层管理人员配备、资源配置、信息传递、关系协调、事件处理等等，而上市公司一旦发生不规范行为，上级行政机关也将寻找种种理由和措施予以“保护”。因此，对国企上市公司中的高层管理人员来说，满足上级行政部门的要求常常成为经营运作的第一目标。
　　(2)职工的利益要求占居重要地位。“企业即职工集体”的观念在国有企业中根深蒂固，在国企上市公司中得到继续贯彻；同时，上级机关也时常将职工的意见和评价作为评判和选任高层管理人员的重要标准，这决定了对公司高层管理人员来说职工的利益要求属“硬约束”范畴。因此，努力提高职工的收入水平和福利待遇是相当多国企争取上市和上市后经营运作的一个主要目标，更不用说，随着职工收入的提高，高层管理人员的收入也可“水涨船高”。一个突出的现象是，相当多国企上市公司的职工收入和福利待遇随着公司上市而成倍增加，但公司经营效益却逐年下滑。
　　(3)拿他人的财产冒险。在国企经济关系中，高层管理人员不是财产的所有者却是财产使用的决策者，长期的经营活动使他们形成了一种乐于花钱而不重视财产所有者要求的习惯。在国企上市后，这种状况并未发生根本改变。一个突出的现象是，相当多国企上市公司的高层管理人员缺乏机会成本概念，在投资前常常缺乏对可投资项目的风险——收益关系进行充分的可行性研究，继续依靠感觉（或拍脑袋）来确定投资资金的运用，一旦投资失误，就以“交了学费”一言了之，结果是不仅大量募股资金浪费在“乱投资”之中，而且公司上市后的每股收益逐年下落。
　　在中国股市中发生的上市公司不重视中小股东权益、经营业绩大幅滑坡、财务做假、信息披露不真实、与其他机构联手操纵股价等诸多现象，均与上述三个机制的作用直接相关。因此，要规范上市公司行为和股市运行，就必须改变国有股“一股独大”的股权格局，彻底消解行政机制直接介入上市公司经营运作的财产基础。
　　2.股市的规范化建设
　　中国股市是一个相当不规范的市场。所谓“不规范”，指的是受计划经济机制的影响和制约，股市中存在着大量不符合市场经济规范的现象。各种不规范现象的存在，既是维护国有资产和国企特权的结果，又是导致国企上市公司行为不规范的原因。在10多年的股市发展中，下列现象的发生与国有股（或国有资产）直接相关：
　　(1)法律法规不公。为了支持国有经济发展，从1992年的《股份有限公司规范意见》到1994年的《公司法》再到此后的一系列法规政策都主要考虑国有企业的要求和状况而制定，其中，相当一些条款直接将有关融资权力赋予国有企业或对国有企业实行“优惠”。例如，《公司法》第77条规定：“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权的部门或省级人只政府批准”；第152条关于股票上市条件中规定：“开业时间在3年以上，最近3年连续盈利；原国有企业依法改建而设立的，或者本法实施后新组建成立，其主要发起人为国有大中型企业的，可以连续计算”。又如，在申请发行股票的上报材料中必须有一份由国有资产管理局出具的资产确认文件（无此文件，则证券主管部门不受理申报），而国资局仅确认国有企业的资产，不确认非国有企业的资产。
　　(2)发股上市政策向国有企业倾斜。在财政缺乏足够资金来继续支持国有企业发展而继续利用银行贷款来扩展国有企业经营又将引致金融风险过大（尤其是，国有企业资产负债率居高不下）的条件下，利用股市的集资功能来给国有企业“输血”就成为支持国有经济发展的一个重要政策选择。如果说实行按计划指标发股，在1993年以前还主要是为了避免“乱发股”现象的话，那么，在1995年以后就已成为利用行政手段来支持国有企业集资的政策要求，而在1997年以后更是直接成。为服务于“国企解困”的政策措施。正是在这样一种政策环境下，在2000家A股上市公司中国企上市公司占到了80%以上。

　　(3)股市价格难以均衡。由于占上市公司总股本约2/3的国有股、法人股不可流通，可交易的社会公众股“股盘”较小，由此，在四个机制的作用下，股市价格长期波动不稳：一是股市的资金供给明显大于可供交易的股票数量，从而，股票价格、市盈率等长期居高不下。二是决策层为贯彻其意向而通过不时出台政策来“调控”股市走势，使中国股市走势与经济走势相分道，呈现出“政策市”的基本特征。三是一些机构通过场外交易以大大低于市价的价格协议收购国有股、法人股，入主上市公司；其中，一部分机构又通过利用控股权、资产重组、内幕交易等方式，将个股价格炒高，获得收益以补偿收购国有股、法人股的成本支出。四是上市公司利用内幕信息与一些机构联手，操纵其个股价格，期望用炒股利润来弥补经营成本和填补经营利润。
　　(4)证券监管处于“执法难严”的境地。由于国企上市公司处于政府行政系统的“保护”之下，相当一些不规范行为直接或间接地与地方政府部门利益相关，而证券监管的强化又必然要影响到相关上市公司及地方政府部门的利益。因此，在一些重大事件处理中，不仅调查取证困难重重，而且形成处罚决定也遇到诸多阻力（有人甚至认为，对国企上市公司的处罚，将导致国有资产流失）。
　　3.国有资产的产业分布
　　国有资产主要是由财政投资形成的，而财政收入主要来源于税收，因此，从资金来源角度说，形成国有资产的投资资金实际上是由纳税人无偿地提供给政府的。在经济领域中，政府部门的主要功能是稳定并改善经济生活秩序、维护公平竞争的市场环境、保障经济增长，通过财政投资而形成国有资产也基本服务于这些功能的发挥。鉴此，国有经济应“有所为有所不为”，一方面，从完全竞争的产业部门退出，推进政府部门职能的转变；另一方面，集中国有经济的资源服务于政府部门功能的发挥。由此，改变国有资产介入各个产业部门所造成的市场竞争不公平而国有资产又未能有效履行其经济职能的状况。应当看到，中国“入世”以后，政府部门继续运用行政机制来“支持”竞争性领域的国企上市公司已不符合履行“入世”承诺的要求。同时，国内市场上的国际竞争格局形成也不允许我们用太多时间来实现国有经济从竞争性领域的缓慢退出。
　　鉴于上述这些因素，在减持国有股中，值得认真重视的：一是在竞争性领域中，最低限度应将国企上市公司的国有股一次性地减持至第一大股东之下，使国有股不再成为行政机制介入上市公司的财产基础；而最佳选择则是，国有股的一次性全部减持。那种“按10%的比例逐步减持国有股”的政策思路，是错误的。二是在非竞争性领域（如公用事业）中，国企上市公司的国有股可以根据政府部门意向选择比例减持、不减持甚至增加等方式，以利于国有经济的“有所为”。三是从股市的公平原则来说，上市公司国有股减持的市场含义应是“国有股的全额可流通”。因此，那些属竞争性领域中的国有股可流通、非竞争性领域中的国有股也应实现完全可流通。
　　　　四、实施步骤：确立“减持与全流通同步实施”的原则
　　“减持国有股”与“国有股全额可流通”这本来是同一过程的两个方面，因此，没有分别研讨的必要。1998-2002年间有关国有股减持的研讨始终将这两个问题视为一个过程，2001年6月出台的国有股减持政策也将这两个问题作为同一过程看待。