关于开发区管理体制的思考

）财税体制的影响
　　现行税收体制是当前影响开发区发展与布局的一个重要因素。在现行中央与地方层层分税的体制下，各市、区县，甚至乡镇政府都通过建设各类开发区来吸引投资，增加当地政府的可支配收入。因此，出现了各地争办开发区，盲目优惠的现象。在“优惠政策”的诱导下，有些企业追求短期目标，造成社会资源配置扭曲和浪费。
　　开发区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。目前，开发区管理机构的收入功能有两类。一类是有财税收入功能。即开发区管理管委会作为一级管理和服务部门，可获得开发区企业的税收分成，用来进行开发区的建设和发展。现有的大部分新开独立开发区采取这种形式。另一类是没有财税收入。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，税收收入归所在地政府。
　　三、关于改进开发区管理的几点思考
　　我国开发区的发展已经将近20年，正面临着如何进一步提升开发区功能、增强其竞争力的问题，因此，需要根据形势改进开发区管理体制。
　　（一）各类开发区定位突出老城市扩展功能和制度试点功能
　　我国正处于加速工业化，农业人口向工业和城市转移的阶段。开发区在加快区域产业发展和城市化进程中发挥了重要作用。如，苏州市两个开发区的总规划面积为120平方公里，是老城区8倍多；目前已经开发的面积是老城区的2倍多。上海浦东新区经过短短的10年建设，第二、三产业的增加值已经占上海的22%，工业总产值占上海的13%。
　　我们正处于计划经济向市场经济转化的转轨时期，开发区不仅具有实现区域开发的功能，还有进行制度建设和机制创新试点的功能。目前，开发区的优惠政策空间已经不大，提高开发区的竞争优势，要靠制度建设和机制创新。特别是加入WTO后，许多政策和制度要与国际接轨，开发区可以作为试点和示范，起到承上启下和承外启内的作用。
　　因此，要把开发区的建设和布局与城市化和老城市延伸结合起来；把开发区的政策环境建设与制度创新结合起来。
　　（二）大部分地区实行相对独立的开发区管理体制
　　一个好的制度设计需要组织保证。在现行条块分割的体制下，园区内的体制改革试点经常遇到区外旧行政体制的制约。独立的开发区管理体制有利于把改革试点与区外行政管理体制隔离开来，可以用区内的职能转变和统一对外，克服区外条块分割的体制弊端。因此，为了减少区外行政体制的干扰，从组织上保证制度试点的顺利实施，实行相对独立的开发区管理体制更有利。一段时间内，我国大部分地区的开发区还将实行相对独立的管委会体制。要继续实行精减机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。
　　（三）区域内统一规划，合理配置资源，发挥整体竞争优势
　　开发区之间要不要竞争，应在多大范围内竞争，是目前开发区规划和建设中面临的一个两难问题。设立开发区大都是政府行为，开发区之间的竞争不同于一般竞争性行业的企业竞争。一方面，区域间开发区的竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境。但另一方面，过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配置扭曲。由于大部分开发区的公共基础设施投资是政府投资，过度竞争可能导致公共财产的浪费。地区优惠政策实际上是间接的政府财政补贴，不恰当的优惠政策也会导致企业资源配置行为扭曲。实际上，地区优惠政策竞争的结果是政策趋同，最终开发区的竞争优势还取决于制度和区位优势。
　　因此，开发区应是区域间的竞争，而不是区域内的竞争，区域内的开发区建设应该统一规划和布局，优化配置公共资源。如，新加坡是一个城市国家，实行产业布局园区化的战略，建立了30多个工业园区，成为世界上工业用地占国土面积比例最大的国家之一。新加坡工业园区开发建设采取一级政府统一规划，专业化分工建设、管理和服务，协调配合的模式。我国台湾地区则是先建一个“新竹”科技工业园，布局满了以后，又在台南开辟开发区。
　　根据我国的实际情况，开发区建设至少应该在市一级实行统一规划。有些欠发达地区可以实行省一级统一规划，集中精力办好几个高质量的开发区，使其发挥扩散作用。
　　在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题是利益关系，不仅涉及到各级政府的财税收入，还涉及到行政权力，以及政府和事业单位的人员安排等问题。各级政府最关心的问题是统一规划后利税是否都被收上去，多余的行政人员如何安置，GDP业绩如何计算等。因此，要建立合理的利益机制来协调区域内开发区的利益关系。可以实行联合出资，委托专业机构运作管理办法，集中财税，按投入比例分配，调动各方面的积极性。
　　（四）实行政资分离的开发区资产运营管理体制
　　开发区是政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。开发区的资产运营管理不同于政府行政管理，其管理机构是经营和服务性机构。开发区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等。因此，应实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。
　　要把开发区资产运营管理机构与一般的建筑和服务商区别开。开发区资产运营管理机构主要负责融资和组织实施。有些开发区自己成立开发施工队伍。这部分应该社会化，采取竞争招标的方式发挥商业机构的作用。
　　开发区管委会则主要承担制定政策，行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。
　　（五）公共基础设施与商业开发分离，实行专业化运行管理
　　开发区的基础设施包括公共基础设施（道路、水、电、气等）、产业基础设施和生活服务设施等。从理论上来说，公共基础设施具有公益性，属于政府职能范畴；厂房和生活服务设施是商业性的，可以商业化运营。目前，我国大部分开发区实行公共基础设施与工业用地开发一体化，开发区的运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任。既然开发园区具有拓展城市的功能，并纳入城市发展规划，应该把城市公共基础设施建设功能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责。新加坡的经验是，根据工业园区基础设施的性质实行专业分工建设管理，工

业园区的裕廊管理局只负责工业用地和厂房开发，以及运行服务；陆路管理局负责园区道路和水电气公共设施建设；建屋局负责园区职工住宅。
　　（六）开发区资产运行管理机构需要特殊制度安排
　　开发区是一种特殊商品。其非公共基础设施建设也不同于一般的房地产开发，需要特殊的制度安排。一是开发区的开发建设必须有一定的超前性，投资规模大，回收期长，不确定性强，风险较大，通常民间资本不愿意进入。二是开发区要提供高质量低价格的设施才能吸引企业来落户，入驻企业还要符合建区的目标。如果完全靠商业化开发将会提高设施价格。三是一部分开发区要重点扶持中小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴。因此，开发区的资产运行管理机构还不能完全按照以盈利为目的普通公司模式运作。
　　开发区基础设施和服务的性质决定了运营管理机构的性质。根据国际经验，大规模的集中工业用地开发大都是由政府资助，开发机构大都是非营利性机构，采取特殊法人制度，或者是国有企业和政府参股的财团。如，日本的区域开发公团是特殊法人，开发资金主要来源于邮政储蓄、政府债券等。新加坡的裕廊镇管理局是法定机构，是政府独资的非营利性机构，按公司化模式运作，专门从事工业园区的工业用地和厂房开发与管理。而一些小型科技园或工业园的开发机构多是政府参股，以企业为主的联合开发机构，政府不直接参与利益分配。如，意大利的科技园区联合体是由地方政府、研究机构、企业、大学和金融机构组成的；美国德州东南生物科技园是由两家大公司为主，研究机构和大学，以及州和地方政府共同出资的共建单位，具有孵化器性质。
　　因此，应根据开发区的性质和特点对开发区的运营管理进行不同的制度安排。
　　政府规划的、大规模集中开发的开发区，以政府投入为主，其运行管理机构要执行政府规划的意图。因此，政府与开发区运行机构的关系是委托和被委托的关系，实行政府授权管理，采取特殊法人的治理结构。开发运行机构在政府安排的制度框架下，自主经营。政府通过建立制度规范来约束运行管理机构，而不是直接干预其经营；政府在给予资助和补贴的同时，对其提供的产业基础设施价格实