成都市龙泉驿区农村税费改革调查

　　龙泉驿区经济较为发达，因而农村税费改革推进较为顺利，农民减负幅度较大，受到农民的普遍欢迎和支持。尽管如此，改革中反映出的一些问题，仍不可轻视，如处理不当，仍可能会导致老问题重生，甚至引发新矛盾。

　　(一)维持乡村基层组织运行的经费不足

　　龙泉驿最初的方案，改革后农业两税年征收约1500万元，中央、四川省、成都市对龙泉驿区转移支付合计977万元，省确定龙泉驿区对乡镇转移支付508万元，总计3000万元左右。后又测算此数不够，区财政又计划向乡镇增支400万元，目前总额增至3500万元左右。该方案对经济条件较好的乡镇影响不大，减收部分可以从工商税和其他收入中予以弥补。如十陵镇，2001年镇工商税收近1300万元(农业税、特产税43万元，全部上交区地税局)，镇统筹52万元，村提留52万元。改革后区财政对其转移支付43万元，税改对其财政收支影响较小。但是，对一些经济条件较差的乡镇，财政收支矛盾就相当突出。如义和镇，近年来工商税收只有30多万元，2001年农业税、特产税、镇统筹、村提留等税费合计138万元，但年正常开支约120万元，还有历年积欠镇村组干部工资和补贴40多万元。改革后，该镇只征农业税，测算应收57.5万元，比原来农村税费收入减少一半。按工商税收入30万元，农业税及附加57.5万元，区财政拨付30多万元，维持开支很困难。一是全镇行政事业人员，区定编40人，其中17个行政编制由区财政全额拨款，其余23人属事业人员，原来由乡村统筹支撑，现在无此来源，而区财政每人每年只给2400元工资。二是村民办、代课教师，区财政实行差额拨款，民办教师每人每年1000元，代课教师每人每年1500元，其余无来源。三是镇政府差旅接待费每年20万元，实际减不下来。四是修学校、维护道路，没有收入来源。五是原来镇政府建集镇、建学校等占地，实行上征下未征，没有一次性补偿农民，采取每年补口粮办法，在2002年以前每年由政府分解到全镇农户负担，1年约30多万元，2002年区政府予以暂时解决，但彻底办法尚不明确，如由镇政府负担，影响机关正常运行。

　　(二)加强乡村公益事业建设难度增大

　　改革有利于制止向农民乱摊派，但如何区分乱摊派和举办公益事业仍不明确。从上级政府对乡村拨款的力度来看，对农村公益事业的认识还不够清晰。例如：(1)农村基础教育。区财政安排每年事业费300万元，并要求有条件的乡镇匹配资金用于学校基础设施建设，经济条件较差的乡镇就很难做到。此外，村干部担忧村小学的开支，除教师工资外，节假日福利、奖金、临时工工资、保卫人员工资、幼儿园经费、勤杂工工资、校舍维修等，都必不可少，上级不安排，没有来源。(2)乡镇道路建设。区财政安排每年50万元，显然远远不够，如加上村道路建设，更显不足。(3)五保户供养。按政策每人每年2611元，现确定集体供养、散居人员分别为1500元、800元，与政策要求差距甚大。

　　(三)乡村组织偿还欠债艰难

　　过去搞乡镇企业、集镇建设、乡村道路、学校建设等，欠了不少债务，全区19个乡镇共欠债2.8亿元，像义和镇即欠2850万元。这一问题由来已久，过去的办法是“欠债不赖帐，认帐不还债”，想办法一年还一小部份，挤牙膏式还债。改革后，一些经济条件差的乡镇财政更为紧张，认为还债无望，想不出好办法。

　　(四)乡村干部认为追收农民欠交税费困难，影响今后工作

　　过去，由于税费不清、缴纳不规范等原因，一些农民拖欠合理税费，龙泉驿区达1000多万元。按照规定，清收这部分税费是合理的，一些乡村干部也希望借此次税费改革的机会，完成清欠。龙泉驿区政府认为，由于农民历年欠税费的原因复杂，涉及项目较多，清收工作政策性很强，为保证农村税费改革顺利推进，规定不准在税费改革前突击清欠，即使以后清欠，也必须注意方式方法，绝不允许激化矛盾，造成恶性事件。

　　对此，乡村干部担忧，如果已欠税费收不上来，会造成部分农民产生赖帐心理，影响其他农民，不仅会造成新的税费收不上来，而且会进一步影响政府和干部的形象，不利于开展工作。一些乡村干部以至部门干部认为，农民拖欠税费，确有过去税费制度不合理和干部工作水平不高的问题，但也确有极少数农民不理解、不配合的问题。有的乡镇干部觉得，对新的税费征收办法，可能是认可率高，征收入库难。

　　(五)乡村干部对杜绝乱收费和达标任务有怀疑

　　乡村干部反映较多的有：一是水利部门收水费。自1982年起，水利部门对龙泉驿区农田以亩收费，每亩收约10～20元，现在农地数量已大为减少，不仅不相应核减，往往还要临时增加水渠维修费。区里多次向省上反映，没有得到解决。此次税改，还是只得将水费一并征收。二是报刊征订。新办法规定每年报刊费限额，乡3000元、村500元。实际上，乡镇多者约20万元，少则7～8万元，平均17万元；村少则2000多元，多则8000～10000元。因此，乡村干部普遍对此怀疑。有的乡镇在向区税改小组的请示报告中明确提问，区的规定是否“逗硬”(川语，即“说了算”)。实际上，上级党委向下级下达党报党刊发行的目标考核任务，也很容易被其他部门当成摊派征订报刊的借口。三是培训收费。现在不少部门越来越要求一

　　(六)精简机构和人员，遗留问题多

　　压缩财政供养人员，是减轻农民负担的必然措施之一，但问题是如何操作。调查中，一些区乡干部认为，不能太急，只能慢行。农村干部不同于城市机关干部，一是工资、福利待遇历来很低，二是文化水平普遍不高，三是当地其他就业门路不多。因而，不少干部往往精简后生活比较困难，思想苦闷，进而还会影响到在职干部的思想情绪，容易导致其行为短期化，消极对待工作。特别是在一些经济条件差的乡镇，近两年提高工资兑现困难。

　　五、几点思考

　　龙泉驿区的农村税费改革明显减轻了农民负担，改革操作也是比较稳妥的，这当然与其经济条件有关。但从目前的走势看，有几个问题很可能是带有普遍性的，值得深入研究。

　　(一)国家对农村公益事业的转移支付要有足够估计

　　从前述与分析中可以看到，龙泉驿区经济较发达，对农村公益事业的支持力度却明显不足，中国其他众多经济条件落后县市的情况则可想而知。这其中原因，既有中央和省市县财政支付能力不够宽裕，又有对实际需要考虑不周，也有对农村公益事业重视程度不够的原因。在三种重要原因中，最后一点很可能是主要的。比如，在龙泉驿区的改革方案中，对农村最低生活保障的财政支出只有24万元，而对农村医疗的财政支持则未提及。在广大的中国农村，多数乡村的生活基础设施、社会保障、教育基础条件普遍落后，本身经济条件维持日常生活已很因难，用于公益事业的资金极为有限，而相当一批县级财政维持吃饭也已经极为因难，拖欠干部的工资已经不是少数现象。因此，中央和省级财政对加大农村公益事业的投入要有充分估计，应当适当加大转移支付力度。

　　(二)制止乱摊派和合理兴办农村公益事业的根本出路，在于推进乡村政权组织的民主建设

　　乡村干部感到，制止乱摊派和合理兴办农村公益事业，在操作上比较矛盾，目前办法并非长久之计。比如：将全年筹资筹劳数额封顶，而实际开支又减不下来，有些项目，比如修道路、建提灌站、打水井等，肯定要超过限额，即使按程序审批，仍存在突破负担限额的影响；乡与乡之间、村与村之间，自然条件、人口规模、经济条件、农民的要求、干部工作量等存在着差异，村乡的公益事业项目、开支规模、干部补贴等必然不同，“一刀切”不符合实际，也不利于鼓励基层干部群众发