利益集团与美国的对外政策

bsp; MFN  Debates”)，《总统研究季刊》(Presidential  Studies  Quarterly)，1999年6月1日。)。利益集团推动对某政策问题的辩论，并努力使之产生相应的政策结果。第二，协同国会进行政策监督。在对外政策方面，美国国会通常发挥着“火警似的”监督作用(注：参见马修·D·麦卡宾斯等：《国会监督：警察对火警的巡查》(Matthew  D.McCubbins  et  al.,“Congressional  Oversight  Overlooked:Police  Patrols  versus  Fire  Alarms”，《美国政治学刊》(American  Journal  of  Political  Science)，1984年2月第28期。)，并依靠个人或利益集团去监督行政部门的行为。当利益集团发现问题的时候，便报告给国会，设法通过国会听证会的形式或通过国会立法予以纠正。利益集团的此类作用使国会能够保持积极灵敏的姿态，能够以较少的投入及时获取各种信息。第三，提供信息。美国的利益集团是重要的信息源。由于利益集团对某一对外政策领域的关注，因而能够比政府更快、更准确地掌握信息。利益集团所提供的信息成为决策者进行对外政策分析的依据之一。为了更好地实现自己的政策目标，利益集团常常雇佣资深的专家，这些人具有在某政策领域的深厚阅历和研究能力，他们的研究成果对于政府的外交决策具有重要参考价值。
　　后冷战时期美国对外政策制定模式的改变表明：当今美国政府决策者在对外政策方面较以往更多地考虑利益集团的要求；美国对外政策的制定过程与以往相比，呈现出更加多元化的特征；美国政府的一些对内政策与对外政策互相影响，较以往联系更加密切。
　　“美国会议”在美国对外政策过程的研究中提出(注：参见罗伯特·G·萨特：《美国对华政策：利益集团作用导论》(Robert  G.Sutter,U.S.Policy  Toward  China:AnIntroduction  to  the  Role  of  Interest  
Groups)，兰塔姆1998年版，第22页至23页。)，在后冷战时期美国更加多元化的对外政策过程中，政府行政部门和国会议员应该在政策构成方面与利益集团进行广泛的探讨，以保持美国对外政策的持续性。“美国会议”的专家们提出：首先，美国政府在他国中的可信性，越来越取决于美国政府是否具有争取和获得美国公众长期支持的能力，而公众长期和强有力支持的获得，则要求公众对于政策过程的更大程度的参与。政府行政部门和国会应该摆脱以往在政策制定后才去争取人们的理解和支持的行为模式，要早些与公众接触。
　　其次，政府和国会在决策过程中应该摆脱以往只听取一小部分精英或某些利益集团的意见、建议的模式。政府行政部门应该听取全国各种组织的意见，以了解各集团在相关政策问题上的利益，而不是仅仅局限于听取那些在华盛顿设有总部或驻有代表的利益集团的意见。
　　此外，政府行政部门和国会中的决策者应该对公众的情绪加以分析。有时某些集团可能在一些问题上改变立场，其他集团也可能在后来发现了自己的利益从而参与决策过程。1993年至1994年克林顿政府主张有条件地给予中国贸易最惠国待遇时，并没有预料到企业集团会如此强烈地反对这一政策，甚至一些原不主张制裁中国经济的集团后来态度也发生了变化，使总统的决策不可能得到广泛的支持。因此，听取多方面的意见有利于使最终决策建立在广泛的基础之上，也有利于保持政策的稳定性。
　　尽管如此，政府与利益集团就政策问题进行磋商并不一定能够保证明智的对外政策的制定。在对华政策方面，克林顿政府与国会及相应利益集团的磋商比以往任何一任总统都要多，但是他最终有利于改善美中关系的政策仍然不能得到国会更多的支持。因此，美国一些观察家认为，在对华政策问题上，政府似乎应该采取听取精英的意见和听取多方面意见并行的模式。听取精英的意见，听取无切身利益的专家对此类复杂问题的分析，可使总统在考虑问题时更具有远见，更多地考虑国家整体利益；而听取多方面的意见，包括听取国会及利益集团的意见，则是综合各种不同利益的有效机制。通过这样的决策模式，既将国家的利益置于首位，又使最后决策中包含着参与者的意愿，包含着容忍和妥协。
　　三、利益集团在美国对外政策中作用的评价
　　美国政府的决策过程是个复杂的过程，影响政府决策尤其是影响政府对外政策制定的因素很多，在诸多因素中，利益集团仅仅是其中的一个变量，而不是唯一的力量。虽然利益集团在国家对外

政策过程中的作用有所上升，对利益集团在国家对外政策中的作用也有必要给予更多的关注，但对这种参与所产生的影响和最终成效的估计仍不能过高。利益集团在美国对外政策方面的影响仍较多地表现为“间接的和分散的”特征(注：詹姆斯·N·罗斯诺编：《对外政策的国内根源》(James  N.Rosenau,ed.,DomesticSources  of  Foreign  Policy)，纽约1967年版，第251页；伯纳德·C·科恩：《非政府组织对外交决策的影响》(Bernard  C.Cohen,The  Influence  of  Non  GovernmentalGroups  on  Foreign  Policy-Making)，波士顿1959年版，第20页。)，仍居于辅助地位，而非主导地位。
　　利益集团在美国政府对外政策中的作用要受到若干因素的制约：首先是国家整体利益与利益集团利益之间关系的制约。利益集团所追寻的目标是否与国家的整体利益相一致，在很大程度上决定了利益集团游说的成败。其次是国际大环境的制约。在对外政策的制定过程中，决策者必须顺应世界潮流，权衡利弊，顾全大局，而非简单地迎合利益集团的局部要求。第三是利益集团内部凝聚力和游说协调一致性的制约。利益集团具有较强的凝聚力，在政策游说中具有较明显的协调一致性，其游说也就比较容易收到成效。在以上制约因素中，前两者最为重要。
　　美国学者罗伯特·帕特南提出，涉及国内政策的利益集团通过向政府施加压力去寻求有利于自己的国家政策，政治家们也通过与这些利益集团结盟去寻求自己的权力地位。然而在国际问题方面，国家政府一方面要尽最大努力去面对国内压力，满足各种利益要求，同时还要将对外事务中的不利因素降到最低限度。帕特南将这种情况称为“两个层次的游戏”(注：转引自罗伯特·G·萨特：《美国对华政策》(Robert  G.Sutter,U.S.Policy  Toward  China)，第21页。)。处理好其中任何一个层次的事情，对于决策者来说都十分重要。在政治实践中，对于国家的政治领袖来说，同时满足两个方面的要求是非常困难的事情。1995年，美国总统克林顿在面对国内支持台湾集团的巨大压力下，允许李登辉访美，结果导致了中国政府的强烈不满，造成了中美关系的紧张，给美国自身带来了不利影响。这一事例表明，一个国家在制定对外政策时，如果同时面对来自两个方面的压力，政治领袖要尽可能保持一种平衡的政策，而不能简单地迎合利益集团的意愿。决策者必须认真审视国际大环境，考虑国家的整体利益，以避免造成不良后果。
　　多年来，美国国家对外政策系统与对内政策系统间的区别，如艾伦·维尔达弗斯基等人所提出的美国分属于对

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