试析欧盟地区政策的演进

。以下具体就欧盟地区政策改革后的目标、原则及财政手段等问题进行概括分析。
　　为使地区政策在缩小地区差距方面真正发挥预期作用，欧盟根据人均GDP、产业结构、失业状况、地理条件等因素，将优先发展的目标地区划分为7大类。①目标1，促进落后地区的发展和结构调整。所谓落后地区一般指人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区，如法国的科西嘉和海外省、德国东部地区、英国的北爱尔兰地区、意大利南部以及希腊、葡萄牙、爱尔兰、西班牙4国的大部分地区。1994年～1999年期间，结构基金总额为1414.71亿欧洲货币单位，其中68%用于目标1地区，受益人口占欧盟总人口的26.6%。②目标2，帮助工业衰退地区转型。所谓工业衰退地区的主要特征是，工业部门的失业率高于欧盟平均水平，并且工业部门的就业呈下降趋势。在1994年～1996年间，结构基金中有74.21亿欧洲货币单位用来资助目标2地区。该地区1994年到1999年期间的人口占欧盟总人口的16.3%。③目标3，与长期失业斗争并提供就职便利，特别是帮助青年人和受劳动力市场排斥的人员解决就业问题，同时推动实现男女同工同酬。④目标4，采取预防措施，使劳动力适应工业结构和新技术的变化。在1994年～1999年间，用于目标3和目标4地区的资金达152.06亿欧洲货币单位。⑤目标5a，调整农业及渔业结构，促进共同农业政策的改革。1994年至1999年，结构基金中国共产党安排了64.02亿欧洲货币单位的资金。⑥目标5b，开发脆弱的农村地区，推进经济活动的多样化。1994年～1999年期间，该地区人口占欧盟总人口的比例为8.8%。⑦目标6，加快人口密度极低的地区(每平方公里少于8人)的发展，这主要是指芬兰和瑞典的边缘地区。在1994年到1999年期间，该地区人口仅为欧盟总人口的0.4%。
　　为了便于地区政策的操作，并且充分发挥成员国政府及其各级地方机构在参与地区发展事务方面的积极性，欧盟特制订6项基本原则。①集中原则(la  concentration)，即将结构基金集中用于支持最需要资助的地区，避免有限的共同财政资金的分散以及由此可能导致的资源浪费，确保资金的使用效率。欧盟根据地区问题的严重程度和项目的轻重缓急，通过对目标地区进行划分及筛选，把结构基金的三分之二以上用于目标1地区。②伙伴原则(le  partenariat)，即密切加强欧盟同成员国及其地方机构在地区行动中的协调与合作，使共同地区政策最大限度地适应不同地区的实际需要。按照欧盟结构基金的使用程序，一般先由成员国提出各自的地区发展规划，欧盟部长理事会根据地区政策的总体框架及目标对其讨论通过后付诸实施，并将结构基金同成员国的财政支出结合起来用以支持相关地区发展项目。③计划原则(la  programmation)，即地区问题必须全盘考虑，通过制订地区发展战略和中期行动计划，以强化对结构基金使用的管理，并使得欧盟一级的资金支持具有稳定性和可预见性。依据这一原则，欧盟对于以往地区政策中常见的临时性项目需求不再考虑资助。④附加原则(l'additionnalité)，即结构基金并不是对成员国的一种补贴，更不是替代成员国在地区发展中的公共职能，成员国必须为欧盟资助的地区项目提供相应的配套资金。根据这一原则，成员国对地区发展项目的资金支持力度应相当于其从结构基金中获得的数额。⑤辅助原则(la  subsidiarité)，即欧盟只在最需要其发挥作用的层面上开展地区行动，结构基金支持的项目应由最切合实际的一级机构负责实施。按照这一原则，成员国一般将涉及跨国或越境的地区计划交由欧盟一级负责，而尽可能保留对其他项目的管理权限。⑥效率原则(l'efficacité)，即通过对地区发展项目进行评估、跟踪和控制，以保证结构基金的使用效率并达到预期目标。首先，对于需要结构基金资助的地区项目，成员国应与欧盟委员会事先进行认真评估，并充分考虑到项目可能对环境造成的影响；其次，欧盟及成员国必须密切关注项目的实施和进展，确保其如期完成；最后，对项目开支情况要进行严格审计，以加强对资金用途的控制和监督。
　　作为欧盟推行地区政策的最重要的财政资源就是结构基金，它目前包括欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分以及欧洲渔业指导财政手段等四部分。在1994年～1999年期间，地区发展基金占结构基金的比重最高，达到49.5%，用于目标1、目标2、目标5b和目标6；社会基金所占比例为29.9%，用于目标1、目标2、目标3、目标4、目标5b和目标6；农业基金中指导部分占结构基金的17.7%，用于目标1、目标5a、目标5b和目标6；渔业指导财政手段比例最低，只有2.9%，用于目标5a和目标6。与结构基金相比，聚合基金则专门用来资助希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4国的环保及交通基础设施项目。1993年～1999年间，聚合基金总额达到151.5亿欧洲货币单位，其中西班牙获得的基金浮动资助比例最高，为52～58%，希腊和葡萄牙均为16～20%，而爱尔兰则只得到基金的7～10%。值得一提的是，除上述两项基金外，欧洲投资银行在推动地区发展中的作用也不容忽视。1989年到1992年期间，欧洲投资银行为地区项目总共提供了340亿欧洲货币单位的信贷资金支持。从共同地区政策改革后的实际效果看，成员国的地区不平衡得到一定程度的纠正。以爱尔兰为例，人均GDP在1983年只有共同体平均水平的64%，到1995年则接近欧盟平均水平的90%。另外，从1988年到1996年，欧盟目标1地区的人均GDP也由平均水平的64%提高到69%。为就地区政策对成员国经济发展的贡献度进行量化比较，欧盟委员会曾在一项研究中发现，在1986年～1996年期间，结构基金使目标1地区的经济增长率提高了大约0.5个百分点；1999年，结构基金使得希腊、爱尔兰和葡萄牙的人均GDP增加将近10%，而西班牙则为4%。显然，欧盟推行地区政策的效果往往因国家和地区的差别而不尽相同，地区政策也并没能消除成员国间的经济差距。

　　　　　　三、欧盟地区政策的新变化
　　随着欧洲经济与货币联盟建设的不断发展，要求加入欧盟的国家也越来越多。在1999年3月柏林举行的成员国首脑会议上，一致决定对结构基金进行进一步调整。在2000年～2006年期间，结构基金数额增加到1950亿欧元(1欧元=1欧洲货币单位)，以继续加大对地区发展项目的支持力度。同时，为使资金更加集中地运用并提高效率，将先前地区政策中的7类目标减化为3类。
　　目标1，促进落后地区的发展和结构调整，它包括原来分类中的目标1和目标6。在2000年～2006年期间，结构基金中的69.7%用于资助目标1地区，其人口占欧盟总人口的22.2%。对于在1994年～1999年间受结构基金资助而不再满足2000年～2006年标准的地区，如德国的东柏林、法国的科西嘉、英国的北爱尔兰等，欧盟将仍然提供一定比例的资金用于过渡安排。目标2，资助面临结构困难的地区进行经济和社会转型，它包括过去地区政策中的目标2和目标5b地区。在2000年～2006年期间，该地区从结构基金中分配到的比例为11.5%，其中也包括一定数额的过渡安排资金，地区人口占欧盟总人口的18%。目标3，支持教育、培训和就业政策及体制的现代化，它包括以往分类中的目标3和目标4地区。从2000年到2006年，该地区将得到结构基金中12.3%的资助，主要用以提高人力资源的素质和改善劳动力市场条件。
　　需要说明的是，原先分类中的目标5a地区在2000年～2006年被纳入共同农业政策框架内，而且结构基金中还保留5.35%作为储备，用于欧盟规划的地区发展项目。至于聚合基金方面，在2000年至2006年期间，其数额也将增加到180亿欧元，其中西班牙获得61～63.5%，希腊和葡萄牙均为16～18%，而爱尔兰仅得到2～6%。
　　从现在形势来看，欧盟地区政策面临的最大挑战就是如何应对即将开始的东扩。到目前为止，已先后有10个中东欧国家正式提出加入欧盟的申请并展开入盟谈判，它们是捷克、爱沙尼亚、匈牙利、波兰、斯洛文尼亚、保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚和斯洛伐克。虽然欧盟东扩是一项涉及有关成员

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