试析欧盟地区政策的演进
一、欧盟地区政策的产生
在欧洲民族国家形成和演变的历史长河中，经济发展的不平衡是一个具有普遍性的客观规律。第二次世界大战结束后不久，以1951年4月《巴黎条约》的签订为标志，欧洲经济一体化从此正式启动。当时的法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡6国组建成欧洲煤钢共同体，有效期为50年，由超国家的高级机构负责成员国煤钢部门的生产和销售活动，并且通过提供资金支持来帮助落后地区进行产业调整和结构转型。
1957年3月，煤钢共同体6国又进一步通过《罗马条约》，分别组建了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体(1967年3个共同体实行合并后统称为欧洲共同体)，欧洲经济一体化也随之全面展开。根据条约的规定，欧洲经济共同体的基本目标之一，是要促进成员国经济活动的和谐发展以及不断和均衡的扩张(第2条)；在实施共同农业政策时，必须对农业部门的社会结构特征以及不同农村地区的结构和自然差异予以关注(第39条)；在涉及就业、劳动条件、职业培训、社会保障等社会事务方面，共同体积极推进成员国间的紧密合作(第118条)，并且通过设立欧洲社会基金(le Fonds social européen)，对在企业转产过程中的失业工人给予援助和重新 安置(第125条)；建立欧洲投资银行(la Banque européenne d'investissement)，向落后地区提供融资便利以促进成员国经济的平衡发展(第130条)。《罗马条约》中的上述条款和安排尽管从不同侧面地区发展的差距问题，但还远远称不上是一项完整的共同体地区政策。首先，共同体当时的首要任务是通过建立关税同盟以实现共同市场，而与地区政策相关的资助措施可能会对成员国间的自由贸易造成扭曲。其次，条约在地区发展事务方面没有制订出具体的行动计划和明确的时间表，有关的规定也多是散见于相应的条款之中，缺乏必要的连续性和相关性。再次，共同体财政手段不足，从1962年正式推行共同农业政策开始，欧洲农业指导与保证基金(le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole)的绝大部分都被用于为农产品生产和销售提供价格支持(即保证部分)，而用于农业结构调整的支出(即指导部分)则微乎其微。最后，虽然1967年共同体机构合并时专门设立了地区政策总司，但它只是主要为成员国提供数量有限的临时性资金补助，地区发展措施基本上以成员国的各自行动为主，几乎不存在共同体一级的地区政策。
进入20世纪70年代，共同体6国首次开始实施《维尔纳报告》中提出的欧洲经济与货币联盟计划，成员国间存在的经济差距显然不利于这一目标的如期实现。同时，共同体又迎来了自成立以来的第一次扩大，英国、爱尔兰、丹麦3国于1973年正式成为共同体的新成员，这使得地区问题变得更加突出和紧迫。英国当时的人均GDP只有共同体平均水平的85%，加入共同体后又一直在预算摊款问题上与其他成员国争执不休。爱尔兰的人均GDP则更低，仅为共同体平均水平的60%。丹麦的人均收入尽管较高，但也面临着进一步开发落后的格陵兰地区的问题。因此，推行一项真正的共同体地区政策，这不仅符合经济上的要求，并且也是政治上的需要。1975年3月，共同体部长理事会终于就全面实行共同地区发展政策达成一致。地区政策的核心是设立欧洲地区发展基金(le Fondseuropéen de développement régional)，作为共同体缩小地区差距的重要财政手段，以此促进成员国经济和社会的平衡发展。该基金的最初金额为2.58亿欧洲货币单位，占共同体预算的4.8%。基金的使用基本采用定额管理的办法，即根据成员国制订的年度和中期地区发展计划，由部长理事会预先确定向每个成员国发放的份额，用以支持有关地区的发展，其中80%用于基础设施建设。到1979年，欧洲地区发展基金增加至9.45亿欧洲货币单位，占共同体预算的比例提高为6.1%。同时，基金又进一步被分成定额(占95%)和非定额(占5%)两部分，其中非定额部分由共同体提出项目计划，用于指定地区。
到了20世纪80年代，共同体又实现两次南扩，希腊(1981年)以及西班牙和葡萄牙(1986年)3国先后加入共同体，共同体成员国的数目增加为12个。由于这3个国家与其他成员国在经济实力上存在较大差距，从而使得共同体的地区问题再次地突显出来。另一方面，以往共同地区政策操作中对地区发展基金采取的定额管理办法，容易造成有限资金的过度分散，效果欠佳。因此，这种资金一刀切的做法必须加以改变，地区政策应根据不同地区的特殊问题和实际需要有针对性地提供支持。共同体部长理事会在1984年6月决定，将地区发展基金由固定配额改为浮动配额管理。这既确保成员国能够获得最低额度的资金分配，同时又给予共同体在基金运用方面更大的主动性，以使成员国的地区发展计划符合共同体地区政策的总体目标。1985年7月，共同体部长理事会决定启动地中海综合项目，首次将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分以及欧洲投资银行的资金集中起来，用于支持地中海沿岸成员国的地区发展项目，如职业培训、道路建设、农业灌溉及中小企业等。总的来说，共同体这一时期的地区政策虽几经调整，但仍只是作为成员国地区发展计划的一种补充手段，共同体的行动似乎更多地局限于对成员国的地区政策进行指导和协调，或在必需时提供一定的财政转移支付。然而应当看到的是，共同体地区政策的总体框架及运作程序毕竟已是轮廓初现。
二、欧盟地区政策的改革
1986年2月，共同体成员国签署了《单一欧洲文件》，确定到1992年底实现商品、服务、人员和资本自由流动的内部大市场这一新的一体化目标，并且通过加强成员国的经济和社会聚合，以缩小共同体内部的地区差距。共同体及其成员国已经清楚地认识到，地区发展的不平衡不仅关系到内部大市场能否有效地运行，严重的甚至还会影响到一体化的稳定和深化。在1988年2月举行的共同体布鲁塞尔首脑会议上，成员国一致决定对地区政策进行重大改革，将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分合并成结构基金(les Fonds structurels)，同时结构基金数额在1989年～1993年间翻番，共计600亿欧洲货币单位，地区政策又被称为结构政策。这样，结构基金占共同体预算的比重由1986年的17.6%提高到1992年的25.4%，仅次于共同农业政策开支。显而易见，经过这次改革后，共同体实施地区政策的力度不仅大大加强，也改变了以往地区行动中以成员国为主、共同体为辅的局面。
1992年2月，共同体成员国签订了
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在欧洲民族国家形成和演变的历史长河中，经济发展的不平衡是一个具有普遍性的客观规律。第二次世界大战结束后不久，以1951年4月《巴黎条约》的签订为标志，欧洲经济一体化从此正式启动。当时的法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡6国组建成欧洲煤钢共同体，有效期为50年，由超国家的高级机构负责成员国煤钢部门的生产和销售活动，并且通过提供资金支持来帮助落后地区进行产业调整和结构转型。
1957年3月，煤钢共同体6国又进一步通过《罗马条约》，分别组建了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体(1967年3个共同体实行合并后统称为欧洲共同体)，欧洲经济一体化也随之全面展开。根据条约的规定，欧洲经济共同体的基本目标之一，是要促进成员国经济活动的和谐发展以及不断和均衡的扩张(第2条)；在实施共同农业政策时，必须对农业部门的社会结构特征以及不同农村地区的结构和自然差异予以关注(第39条)；在涉及就业、劳动条件、职业培训、社会保障等社会事务方面，共同体积极推进成员国间的紧密合作(第118条)，并且通过设立欧洲社会基金(le Fonds social européen)，对在企业转产过程中的失业工人给予援助和重新 安置(第125条)；建立欧洲投资银行(la Banque européenne d'investissement)，向落后地区提供融资便利以促进成员国经济的平衡发展(第130条)。《罗马条约》中的上述条款和安排尽管从不同侧面地区发展的差距问题，但还远远称不上是一项完整的共同体地区政策。首先，共同体当时的首要任务是通过建立关税同盟以实现共同市场，而与地区政策相关的资助措施可能会对成员国间的自由贸易造成扭曲。其次，条约在地区发展事务方面没有制订出具体的行动计划和明确的时间表，有关的规定也多是散见于相应的条款之中，缺乏必要的连续性和相关性。再次，共同体财政手段不足，从1962年正式推行共同农业政策开始，欧洲农业指导与保证基金(le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole)的绝大部分都被用于为农产品生产和销售提供价格支持(即保证部分)，而用于农业结构调整的支出(即指导部分)则微乎其微。最后，虽然1967年共同体机构合并时专门设立了地区政策总司，但它只是主要为成员国提供数量有限的临时性资金补助，地区发展措施基本上以成员国的各自行动为主，几乎不存在共同体一级的地区政策。
进入20世纪70年代，共同体6国首次开始实施《维尔纳报告》中提出的欧洲经济与货币联盟计划，成员国间存在的经济差距显然不利于这一目标的如期实现。同时，共同体又迎来了自成立以来的第一次扩大，英国、爱尔兰、丹麦3国于1973年正式成为共同体的新成员，这使得地区问题变得更加突出和紧迫。英国当时的人均GDP只有共同体平均水平的85%，加入共同体后又一直在预算摊款问题上与其他成员国争执不休。爱尔兰的人均GDP则更低，仅为共同体平均水平的60%。丹麦的人均收入尽管较高，但也面临着进一步开发落后的格陵兰地区的问题。因此，推行一项真正的共同体地区政策，这不仅符合经济上的要求，并且也是政治上的需要。1975年3月，共同体部长理事会终于就全面实行共同地区发展政策达成一致。地区政策的核心是设立欧洲地区发展基金(le Fondseuropéen de développement régional)，作为共同体缩小地区差距的重要财政手段，以此促进成员国经济和社会的平衡发展。该基金的最初金额为2.58亿欧洲货币单位，占共同体预算的4.8%。基金的使用基本采用定额管理的办法，即根据成员国制订的年度和中期地区发展计划，由部长理事会预先确定向每个成员国发放的份额，用以支持有关地区的发展，其中80%用于基础设施建设。到1979年，欧洲地区发展基金增加至9.45亿欧洲货币单位，占共同体预算的比例提高为6.1%。同时，基金又进一步被分成定额(占95%)和非定额(占5%)两部分，其中非定额部分由共同体提出项目计划，用于指定地区。
到了20世纪80年代，共同体又实现两次南扩，希腊(1981年)以及西班牙和葡萄牙(1986年)3国先后加入共同体，共同体成员国的数目增加为12个。由于这3个国家与其他成员国在经济实力上存在较大差距，从而使得共同体的地区问题再次地突显出来。另一方面，以往共同地区政策操作中对地区发展基金采取的定额管理办法，容易造成有限资金的过度分散，效果欠佳。因此，这种资金一刀切的做法必须加以改变，地区政策应根据不同地区的特殊问题和实际需要有针对性地提供支持。共同体部长理事会在1984年6月决定，将地区发展基金由固定配额改为浮动配额管理。这既确保成员国能够获得最低额度的资金分配，同时又给予共同体在基金运用方面更大的主动性，以使成员国的地区发展计划符合共同体地区政策的总体目标。1985年7月，共同体部长理事会决定启动地中海综合项目，首次将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分以及欧洲投资银行的资金集中起来，用于支持地中海沿岸成员国的地区发展项目，如职业培训、道路建设、农业灌溉及中小企业等。总的来说，共同体这一时期的地区政策虽几经调整，但仍只是作为成员国地区发展计划的一种补充手段，共同体的行动似乎更多地局限于对成员国的地区政策进行指导和协调，或在必需时提供一定的财政转移支付。然而应当看到的是，共同体地区政策的总体框架及运作程序毕竟已是轮廓初现。
二、欧盟地区政策的改革
1986年2月，共同体成员国签署了《单一欧洲文件》，确定到1992年底实现商品、服务、人员和资本自由流动的内部大市场这一新的一体化目标，并且通过加强成员国的经济和社会聚合，以缩小共同体内部的地区差距。共同体及其成员国已经清楚地认识到，地区发展的不平衡不仅关系到内部大市场能否有效地运行，严重的甚至还会影响到一体化的稳定和深化。在1988年2月举行的共同体布鲁塞尔首脑会议上，成员国一致决定对地区政策进行重大改革，将欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分合并成结构基金(les Fonds structurels)，同时结构基金数额在1989年～1993年间翻番，共计600亿欧洲货币单位，地区政策又被称为结构政策。这样，结构基金占共同体预算的比重由1986年的17.6%提高到1992年的25.4%，仅次于共同农业政策开支。显而易见，经过这次改革后，共同体实施地区政策的力度不仅大大加强，也改变了以往地区行动中以成员国为主、共同体为辅的局面。
1992年2月，共同体成员国签订了
《马斯特里赫特条约》，规定最迟于1999年启动单一货币欧元(条约于1993年11月生效后共同体也随之改称为欧洲联盟)。以欧元为核心的欧洲经济与货币联盟的再次启动，不仅是欧洲一体化发展过程中的一个质的飞跃，同时也对成员国提出了明确的经济趋同要求。此后不久，奥地利、瑞典和芬兰3国正式加入欧盟(1995年)。为加强成员国经济的均衡发展，欧盟于1993年新增渔业指导财政手段(I'Instrument financier d'orientation de la pêche)作为结构基金中的组成部分，同时设立聚合基金(le Fonds de cohésion)，专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国(人均GDP低于欧盟平均水平的90%)的经济发展。此外，地区政策也对北欧成员国人迹稀少地区的发展问题保证高度关注 《试析欧盟地区政策的演进》
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