有关就业问题的国际经验及对我国的启示

　　（一）我国就业问题的特殊性

　　改革开放以来，我国的国民经济有了突飞猛进的发展，但至今仍然是一个发展中国家。发展中国家的经济二元结构特征，以及人口增长过快、就业质量低下、失业率居高不下的问题，我国目前都是存在的。这与西方成熟市场经济国家的失业问题有较大区别。在西方市场经济国家，失业问题与经济增长问题密切相关。失业率增加时，就意味着经济出现了衰退。如果政府通过自己的宏观经济政策，能够抑制经济衰退并使经济恢复增长，失业问题就会缓解。我国则不管经济增长情况多么良好，还是存在2亿左右的劳动力处于失业或隐性失业状态。也就是说，中国的失业主要是由发展因素，而非市场因素引起的。除了前面分析过的发展中国家失业问题的主要特征外，我国失业问题的特殊性在于：

　　首先，计划经济时期，我国的户籍制度和人民公社将农村剩余劳动力束缚在土地上。改革开放以来，随着人民公社的解体和户籍制度的松动，城乡之间的人口流动性迅速增加，农村中的隐性失业开始在城市地区显性化。

　　第二，计划经济时期，我国的现代产业部分存在严重的“企业办社会”问题。改革开放以后，国有企业面临空前激烈的市场竞争，不得不把提高效率作为主要任务，开始“主辅分离”，“政企分离”，“社企分离”，释放出大量多余的劳动力。

　　第三，计划经济时期，我国现代产业部分不仅所有制结构过于单一，而且在地区和产业布局上存在很大问题。改革开放以来，老工业基地和三线军工企业面临艰巨的结构调整任务。大量的国有企业职工因此而面临下岗、失业问题。

　　第四，虽然从70年代后期开始，我国实行了比较严格的计划生育制度，但由于原来的人口基数大，目前每年的新增劳动人口仍然超过1500万。

　　第五，加入WTO后，国际市场竞争国内化，使我国的就业问题变得更加严峻和复杂  。

　　因此，我国的失业问题在今后较长的一段时间内，不会从根本上得到缓解。

　　（二）从国际经验得到的启示

　　改革开放中的一个重要问题，是要搞清市场经济体制下政府与企业、市场之间的分工。如果政府要求企业下岗分流，再让企业去成立再就业服务中心，那就实际上颠倒了政府与企业的角色。正确的做法是在劳动法的基础上，赋予企业以充分的用工自由；政府负责维护平等竞争的市场环境，鼓励公民自主创业；为失业者提供最低生活保障，建立再就业服务网络，在保持劳动力市场流动性的基础上，促进就业与再就业。

　　鉴于失业问题在我国还会长期存在，政府就不能把它当作一个短期问题来处理。国际上也不存在那种能够迅速地增加就业岗位的灵丹妙药。因此，国际上缓解就业问题的各项政策和措施，应当引起我们足够的重视。

　　1.加快经济发展是解决就业问题的根本出路

　　就业问题虽然是由很多因素造成的，但最根本的是经济总量的问题。无论从长期还是短期来看，加快经济发展都是缓解就业矛盾的根本出路。虽然加快经济发展会带来一些结构性矛盾，但增加就业的效果是不容质疑的。我国人口基数大、劳动力总量过剩，是一个不可改变的事实。要减少失业人口，就必须加快经济发展，扩张经济总量，来增加工作岗位的供给。很多专家测算过，我国经济增长速度每提高一个百分点，就可以增加几百万个就业岗位。在经济增长速度停滞或回落的条件下，再多的促进就业措施也无济于事。各国历史显示，现代工业生产对传统产业的打击是毁灭性的，依托传统产业去容纳就业是根本不可能的。尽管西方国家也没有摆脱失业问题的困扰，但它们国内失业问题的严重性，要比发展中国家低得多。对发展中国家来说，工业化道路上的任何犹豫，都不利于就业问题的解决。在“就业优先”已形成社会共识的情况下，我们千万不要忘记了这一点。

　　2.“扶持中小企业”应当作为一项长期政策来坚持

　　国际经验证明，从增加就业的效果来看，扶持中小企业发展是最为有效的政策。由于中

小企业的资本有机构成低，同等数量的投资能够创造更多的就业岗位。根据1995年的全国工业企业普查资料分析，在我国，大型企业创造一个就业岗位需投资22万元，中型企业创造一个就业岗位需投资12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投资8万元。同等数量的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的2至3倍。虽然中小企业短期内对经济增长率的贡献要小一些，但由于它们容纳了更多的就业，长期来看，有利于社会的稳定和经济的可持续发展。此外，中小企业“船小好掉头”，对市场变化反应敏感，在调整产业结构，改善地区经济布局中也发挥着重要的作用。因此，为中小企业发展营造公平的竞争环境，提供技术、管理、市场信息方面的社会化服务，以及减免税、贷款担保等各项财政支持政策，应当作为政府促进就业政策的一个重要组成部分，长期坚持下去。

　　3.在推进城市化的过程中加快第三产业的发展

　　西方国家的经验告诉我们：在激烈的国际市场竞争中，制造业的资本密集度不断提高的趋势无法逆转；发展劳动密集型产业，不是在第二产业的发展中走劳动密集型的回头路，而是在第二产业效率提高的基础上，大力发展劳动密集型的第三产业（服务业）。我国第三产业发展滞后的主要原因是城市化落后于工业化。根据世界银行公布的世界发展指标，我国2001年的城市化率只有37%，落后于1999年世界平均水平9个百分点，落后于同等发展水平国家12个百分点。因此，为了加快第三产业的发展，就必须扫除农民进城的各种障碍，加快我国的城市化进程。城市化率的提高，一方面可以增加农村流动人口的就业，另一方面由于城市自身存在的积聚效应，必然会派生出大量新的服务需求，包括生产性服务需求和生活性服务需求，也为城市居民创造出更多的就业岗位。加快城市化和第三产业的发展，不仅有利于就业岗位的增加，而且有利于整个国民经济运行质量的提高。

　　4.以职业培训为中心完善城市再就业服务体系

　　根据前面的分析，在我国产业结构调整和国有企业改革过程中，出现了大量的结构性失业。1998年以来，在中央“两个确保”方针的指引下，我国城市已经初步形成了一个下岗、失业人员的再就业服务体系。但是由于长期以来的条块分割，各个城市的再就业服务体系之间是割裂的，职业培训工作也停留在较低的水平上。由于上述结构性失业者的年龄偏大（所谓“4050人员”），文化程度偏低，对于他们的再就业来说，职业培训十分重要。此外，由于我国教育制度的缺陷，未参加工作的青年人，对职业培训也有很强的需求。因此，有必要借鉴国外经验，在目前城市再就业服务体系的基础上，联合各方面的社会力量，建立起一个高效率的职业培训体系。为了保持社会稳定，在养老和医疗保障问题上，应当坚决地实行〖JP2〗“老人老办法，新人新办法”，切实履行政府的责任，以保证“4050下岗人员”〖JP〗目前和退休后的基本生活。同时进一步推进城市社会保障体制改革，将其改造成一个开放的系统，以便接纳城市化过程中的新移民。

　　5.失业保障应当采取“雇主赔偿  +  社会救济”的办法

　　从国际经验来看，在我国目前的发展阶段和经济体制下，各种缓解就业矛盾措施的作用都是有限的，较高的失业率在今后一个时期还会长期存在。从这样的前景考虑，基于商业原则的失业保险制度只能发挥十分有限的作用，应当把“雇主赔偿+社会救济”作为今后处理失业问题的基本政策出发点。作为一个发展中国家，由于存在收入上的巨大差距，以缴费为基础的社会保障体制，还难以覆盖所有城市中的从业人员和失业者。对于城市中低收入的打工者，不存在参加失业保险的基本条件；由于离开农村时间较长，又不可能继续享受村里的集体福利，他们最容易受到失业的威胁。因此，在保持城市劳动力市场流动性的同时，要为失业者提供基本生活保障，就只能采取“雇主赔偿  +  低水平社