寻求公平与效率的统一

开发，这是有意义的。政府的直接参与和运作，构成我国不同于美国西部开发的特色之一。在美国，除《宅地法》、《育林法》、《荒地法》等旨在实现“公地出售”和鼓励私人植树、兴修沟渠的法律由国会颁布之外，土地耕作、矿产开发等均由私人或民间实施，甚至铁路的修建也靠公司来完成。我们却恰好相反。作为计划经济时代的遗产，庞大的政府在经济转型时期发挥着重要作用，但事实证明，不见得由政府出面建造的桥梁就一定坚固。从以往的经验来看，凡由政府直接发起与操作的经济“运动”，几乎都付出了沉重的代价。计划经济时期自不待言，就以90年代初的“开发区热”为例，全国大小不等数以千万的开发区不仅侵占了大量良田，而且成为很多国有企业和金融机构投机的场所，最终不得不在经济过热与通货膨胀的结局下悄然收场。至今仍有很多在那里晒太阳，真正有成效的不多。不过，若将上述“苦痛”仅仅视为地方政府的无知，便大错特错了。如何打通关节在大型项目的争夺上先拔头筹，如何借用媒体“造势”将省级开发区升至国家级开发区，如何堂而皇之地将各自的机构变得大一些、经费搞得多一些等，可以说是各有各的高招。至于政府官员们如何借机捞点实惠想必更用不着他人操心。这绝非我们的官员素质不高，人品不好，比较而言，现有官员的总体水平超过中等偏上水平，关键在于制度安排中的激励约束出了问题。于是乎，某甲异想天开地要在西部开发的热潮中投资上百亿元搞个生物项目群、建个“中华生物谷”，这使人想起了那个动荡岁月中的假大空，散发着传统计划经济的腐味。某乙则“合伙经营”，超额完成了数十万亩的退耕还林任务；殊不知每退耕还林一亩地可得150公斤粮食，而每公斤粮食折算为1.4元钱，只要能从中央财政的口袋里掏出钱来，多搞些“空饷”也足以让地方新建的办事机构买车买房了。

    上述例证并非是要刻意贬低地方政府及其官员们的才智与德行，而是要表明，在特定体制下地方政府及其官员受局部利益和个人私利的驱使，总会以这样或那样的方式影响社会目标的实现，这已被有关“计划失灵”的理论所阐明。总之，西部大开发的最终结局取决于，能否以提高效率的方式实现社会公平的目标，取决于主要采取计划手段抑或运用市场机制，取决于西部地区能否持续地将市场化改革推向前进，取决于能否变单纯的政府行为为政府支持和保护下的民间行为。从目前初步落实和实施西部开发战略的情况看，虽然出现了一些可喜的进展，但也存在着使转型时期逐渐衰弱的计划经济成份得以固化的可能性。这将成为我国新世纪社会经济发展的一大隐患，应当引起我们的高度重视。

    四、可供选择的若干对策

    在西部开发中，寻求效率目标和公平目标的统一，必须分清中央与地方、政府和企业的不同职责。中央主要考虑：如何发挥公共财政的职能，以保障包括西部地区在内的贫困人群的基本生存条件和接受义务教育的权利；如何在宏观经济基本稳定的前提下，通过基础设施的建设不断改善西部地区社会经济发展的外部条件；如何加强法治，以便从产权的界定与保护出发，构建有利于西部地区生态环境改善的激励机制。而西部各省区则须在努力改善外部环境的同时，大力推进本地区的市场化改革的进程。在各项经济开发活动中，政府不应冲在前面，更不应与民争利，而应当追随各个寻利主体，为其清障开道，提供支持和保护，让民间力量成为西部开发的主角。这样，不仅可以尽量减小西部开发对于整个国民经济效率上的负面影响，而且可以逐步激发“凝固”在传统体制内的潜在活力，在西部开发中实现公平与效率的统一，就有了更大的希望和把握。

    （一）严格控制投入的总量、避免宏观经济的剧烈波动。

    从根本上讲，西部大开发是一项长期的任务，不能指望通过中央政府的资金投入在较短的时期内加以完成。从当前的宏观经济形势看，确实存在着资金投入较为有利的条件。我国经济尚未完全从通货紧缩的阴影中摆脱出来，还有扩张性财政政策施展的余地。但也不能不看到，这种政策余地的时间限定已变得越来越严厉。首先，目前我国的消费和对外贸易的增长已显现出较为强劲的势头，而投资，尤其是民间投资和外国投资，尚未获得有力的启动。不过，随着其他变量持续地正向变动，民间投资和外国投资有可能从某一时刻起开始高涨。这是因为，植根于国有企业性质之中的制度性退出壁垒，虽在较大程度上持久地压制了市场赢利性的回升，但当总需求提高到足够高的水平，市场赢利性使投资的期望净回报率超过利率时，民间资本与外资就会同步涌入市场，从而导致信贷规模的扩张。因此，问题的关键不在于这一变化能否到来，而在于它何时到来。其次，除中央财政和同样具有财政性质的政策银行将要或正在实施的扩张之外，地方政府也会通过地方债券的发行和对各商业银行的影响力，在西部省区间开发竞争的驱动下，不遗余力地扩张本地的投资需求。例如，与同期相比，西部某省的固定资产投资增长率已高达50％。再次，与货币政策相比，财政政策具有更长的决策时滞和生效时滞，这意味着把握政策效力的适时性不易，掌握政策效力的强度分布更难。如果因政策时滞而产生迭代效应，就会引起新一轮经济过热与通货膨胀，进而导致宏观经济的剧烈波动。

    控制住西部开发的投入总量，不仅可以相应减小因经济波动所致的效率损失，而且可使西部开发战略得以持续进行。如果摊子铺得过大，将来的损失也自然会加大，西部地区将变得更加被动。此外，控制住投入总量还有利于西部地区降低资金的依赖程度，防止在开发的过程中政府机构不断膨胀，并且遏制制度性退出壁垒的无限加固。为此，应当做好以下几个方面的工作：

    1、加强预警系统的建设，动态检测宏观经济的走势。

    我国经济波动的剧烈程度要明显高于西方发达国家，其中固然有体制性的因素，也不否认经济预警系统的效能较为低下。要着力发挥不同机构（包括民间的学术机构）在经济预警中的作用，动态观察宏观经济的运行状况、宏观政策的作用时点和效力强度，更好地把握宏观经济的基本走势，从而提高政策的适时性与对应性。具体说来，就是要高度关注投资乘数、货币乘数、充分就业结余等重要变量的变动情况，为各项宏观经济决策提供有力的依据，也为西部开发的资金投入总量给出某种限定，并适时加以调整。

    2、加强项目的论证、审核与监督，借助市场进行基础设施建设。

    目前，西部不少地区已经显现出乱上项目、乱铺摊子的苗头。例如，原本因运力不足而被迫关闭的某支线机场又重新得以开启；区区200万人且分布分散的甘南某地，也打算修建机场，开通航空支线。仿佛国家有无穷无尽的钞票可以填充实为“空道”的所谓“通道”。这种只注重局部利益而不顾效率的做法，理应受到严厉的约束。为此，既要对行将开启的项目作出严格的论证和审核，也要对已