对“公共管理伦理学”的历史可能性的证明

个完整的概观。
　　我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想，这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见，而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议，是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的，反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如，行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理中特殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等，这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所以，威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。
　　行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。
　　在这里，我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为，在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法，在管理行政的理论模式中，如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话，那么，是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。
　　威尔逊—韦伯范式是现代行政学的传统范式。如上所述，威尔逊提出了建立专门的行政管理学的构想，并提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’，‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于这种认识，他提出要把政治与行政区别开来。威尔逊的政治与行政二分原则是在古德诺那里得到了系统的理论阐发的。古德诺在他1990年出版的《政治与行政》一书中认为，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2]而行政的职能无疑就是由专门的行政机关来执行的。正是在威尔逊提出的政治与行政的二分原则下，关于行政体系的专门研究才能成为可能；也正是在这一政治与行政二分的前提下，韦伯的官僚制组织理论才成为行政管理组织模式的典型形态。因为，在政治与行政二分的原则下，行政管理可以被作为专门的技术化领域来看待。
　　虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来，但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子？行政程序应当从属于什么样的具体原则？行政人员之间应当是什么样的关系？这一系列问题都由韦伯来作出了回答。韦伯的官僚制(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的，作为一个社会学家，韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式，以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察，韦伯找出了理想的官僚制模型：它在组织形式上，从属于科学性的原则；在体制设置上，从属于形式合理性的原则；在运作程序上，从属于合理—合法的原则；在组织成员的行为方式上，属于建立在权威基础上的集权类型；在组织成员的关系上，属于命令与服从的关系模式……学术界一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点：(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。(6)对官员注重知识和能力。每个机构都

通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位侯选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述，才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明，才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。
　　但是，我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的：第一，政治与行政是两个不同的领域，政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达，无疑是通过公共政策进行的，也就是说，政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域，而行政管理则属于对国家意志的执行，这样，决策与执行是分属于不同的领域的，被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。第二，在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中，我们看到，行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标，服务于科学化、技术化的形式合理性，被突出到了一个极端的地步，一切个人的主观判断和价值因素，都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展，只能有一种结果，就是追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展，作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中，突出法律制度的因素，用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义，是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。所以，威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。
　　我们提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决

《对“公共管理伦理学”的历史可能性的证明(第2页)》