加快推进环保设施建设与运营市场化进程——对浙江省中小企业污染治理设施企业化运作的调研

　　3.享受的政策优惠存在差距。例如，绍兴污水处理厂由于是以政府为主融资建设的，因而可以享受到土地使用权、减免税、以及排污收费等方面的优惠。而私人投资建设的污水处理厂，用地比照企业的政策执行，享受不到减免税；特别是在排污收费方面，由于城市污水处理厂具有公益性，因而处理后的水向公共水体排放是不收费的，而中小企业污水处理后向公共水体排放要收费，这也事实上增加了中小企业废水处理的成本，而这种成本最终还要转嫁到企业的身上。

　　4.环保设施运营企业的利润不合理。我们在调研中发现，有个地方的治污企业成为当地的纳税大户，这种现象其实是不合理的。这是因为，治污企业的盈利主要来自于对排污企业较高的收费。排污企业之所以愿意接受这种价格，是因为集中治理以前的交费标准较高；或原来自己处理“规模不经济”的成本较高。长期下去，存在一个排污企业和治污企业双方利益的平衡问题，需要政府的协调。

　　三、对环保设施市场化的讨论与建议

　　为了加快推进环保设施建设和运营的市场化进程，结合调研中总结的经验和发现的不足，以下对其中的一些问题加以讨论，并提出有关建议。

　　（一）对环保设施市场化运营需要加以引导和扶持

　　环保设施运营市场化有三层含义。首先，治污企业与排污企业之间是购买服务关系。第二，治污企业或运营公司自负盈亏；第三，在治污企业或运营公司的选择上存在竞争。推进环保设施市场化的好处在于：一是将污染治理的成本明晰了。原来由政府建设、事业单位运营时，治理成本是模糊的，政府收费后也可能会用于其它方面；由专业化公司运作后，则要独立核算，花多少钱在污染治理上有案可稽。二是形成了制衡机制，降低了监管成本。原来政府要对众多的排污企业监管，难度较大；实现市场化后，排污企业与治污企业之间形成服务的提供者与购买者的契约关系，不仅降低了管理成本，还可以提高监管效率。三是专业化治理，解决了治理规模的不经济问题。据美国环保局1992年的研究，环保设施市场化运作成本要比公营（政府或事业单位）低10~20%。江苏甪直污水处理厂的集中治理，比分散治理仅基建投资一项就节约208万元，每年还节省废水处理费84万元。

　　考虑到环境保护的公益性，必须对环保设施的建设和运营加以扶持。一方面，环境保护是经济学中所谓“外部性”的典型领域，存在市场失效，仅靠市场不能解决问题；另一方面，要发挥市场在配置资源方面的基础性作用，通过企业化运作，提高污染治理设施的运行效率。换句话说，环境保护光靠政府投入是不够的，还必须按经济规律办事，以最小的经济成本保护环境。由于治污企业的相对垄断地位，在批准、核定排污收费价格时，既要保证民间投资者能够还本付息并有所盈利，又不能加重排污企业的负担，排污收费价格不宜定得太高。因此，民间投资者的盈利就必须有政府的政策优惠，包括土地价格、税收和其他方面的优惠。在政府财政能力有限的情况下，引入民间资本，把政策优惠转变为治污企业的盈利，并按实际需要提取折旧和大修理费用，提高污染治理设施的运营效率，为环保产业的可持续发展提供保证。

　　（二）为中小企业的污染集中治理创造条件，营造公平的竞争环境

　　集中治理是解决中小企业污染的正确途径。实践证明，市场化运作不仅降低了企业治理污染的成本，也可以使他们能够集中精力关心市场，发展主业。鉴于中小企业的特点及其对市场的依赖，只要政府加以正确引导，完全有可能相对集中于一定的专业区域或工业园区，从而使中小企业污染的集中治理成为可能。这就解决了因企业规模过小，导致污染治理设施达不到经济运行规模要求的难题。这一做法可以在我国的其他地区逐步推广。

　　加强环保设施建设是市场化的又一个条件。目前，我国一些城市污水处理设施运转不正常，除了资金、政策等方面的原因外，收集污水的管网不足、处理厂达不到设计规模也是原因之一。如果不提高运营效率，建再多的环保设施也难以扭转我国环境质量恶化的趋势。因此，应该将城市环保设施的建设纳入城市建设的总体规划，做到“同时”建设。更主要的是，环保设施的建设不能作为“形象工程”来做，而要科学、合理，切实可行。

　　在推进中小企业污染集中治理的政策实施上，必须做到公平、公正、公开，按照市场规律鼓励竞争，给治污企业设置的“门槛”，不应妨碍社会资金的流入；对排入公共环境的污染物，应按总量或浓度的统一标准收取费用，同时要权衡不同主体之间的利益关系，使企业的负担逐步趋于合理。

　　（三）建立服务和监督体系，提高推进环保设施建设和运营市场化的能力

　　进一步理顺政企关系。要解决当前污水处理厂政出多门、责任不清、管理混乱的局面，尽快实现统一管理。同时，环保局内设或代管的污染治理公司也应尽快脱钩，实现政企分离，让设施的运营交由具有法人资格的公司去管理；要加强各级政府的法人股管理，防止国有资产的流失。