加快推进环保设施建设与运营市场化进程——对浙江省中小企业污染治理设施企业化运作的调研

要扭转我国环境质量恶化的趋势，必须对各类污染源实施有效的治理。在工业污染防治上，我国从1980年代开始实施“谁污染谁治理”的政策，即工业企业自己治理污染并负担治理成本。在过去的实践中碰到的问题是：一是没有考虑到污染治理的边际成本，对污染物排放量大的企业这一政策基本是适用的，但对于中小企业而言则存在着规模不经济问题；二是中小企业量大面广，政府很难进行有效的监管。因此，在一些中小企业密集的地区，环境污染问题曾经异常严重。随着中小企业在国民经济中地位的上升，其污染排放将越来越成为重要的工业污染来源，其污染治理也无疑会成为下一阶段监管的重点。正如我国的许多改革经验来自基层的实践一样，在经济发展和市场化改革领先的沿海地区，已经开始了通过环保设施运营的市场化及中小企业污染的集中治理来破解上述难题的探索，并积累了一定的成功经验。为了对这些做法进行把握和分析总结，我们于2003年3月到浙江的杭州、嘉兴、台州、温州等地，对中小企业污染处理设施的市场化运作方式进行了调研(调研组成员有：国务院发展研究中心林家彬、周宏春、苏扬及国家环保总局政策研究中心周国梅、浙江省环保局韩志福)，并收集了相关资料。下面，我们将简要地总结这些做法的主要经验，并分析存在的问题，提出相应的改进建议，以供有关各方参考。

　　一、浙江省环保设施企业化运作的主要做法

　　改革开放以来，浙江省的个体、私营中小企业发展迅速，已经成为浙江经济的主力军。同时，相当一部分的中小企业集中在重污染行业，如化工、电镀、印染、制革、造纸、医药等，污染治理的任务十分艰巨。而且，浙江是一个人口密度和收入水平都很高的省份，公众对环境污染问题比较敏感，省政府也提出了建设“生态省”的目标，全省上下对治理污染、改善环境状况具有强烈的意愿。另一方面，浙江市场取向改革起步早，多种所有制经济共同发展，非公有制经济在国民经济中已占有相当比重，在利用市场机制推进污染治理方面有着其他地区所不具备的优势。在中小企业污染治理问题上，浙江涌现出了许多好的做法。从污染治理设施建设和运营的资金来源看，可以大体上分为下列四种形式(浙江省环保局：“运用市场机制推进污染治理产业化”，2002年12月（内部材料）)。

　　（一）政府融资，企业化运营

　　这类污染治理设施的建设资金，大多来源于财政拨款、外国政府赠款、政府国债、政府担保银行贷款、国有公司参股等，由政府统一筹措。环保设施建成后按企业模式进行运营管理。政府按照核定的全额成本，包括日常运行费用和设备折旧费用，制定污水、垃圾等的收费价格，运营企业据此向排污企业收费，或者政府收取费用后转交给运营企业。排污量不足时政府给予补贴。这种做法的好处是保证了建成设施的正常运营，同时减轻了财政负担。绍兴污水处理工程是这一类型的代表。在具体运作过程中，绍兴市政府抓住“明确投资主体、完善治污体系、建立回报机制和加强政府监管”四个环节，一期污水处理工程政府投入2500万，带动了5.2亿的资金；总投资6.5亿的二期工程也进入了实质性建设阶段(绍兴市人民政府：“市场化治污之路”，“全国城市污水和垃圾治理与环境基础设施建设工作会议”交流材料，2002,8)。建设资金由财政拨款、政府国债、项目公司股本金（绍兴县给排水工程处、绍兴水务集团等国有企事业单位投资入股组建）、排污企业预购排污权缴纳的建设资金和银行贷款等构成，其组建的治污股份有限公司，根据物价部门测算的污水处理厂运行成本（1.67元/吨），按照“谁污染谁付费”和治污企业“补偿成本、保本微利”的原则，分别向企业和居民收取0.5~2.2元/吨的处理费，其中，印染等重污染企业为2.2元/吨，居民生活污水为0.5元/吨，用于日常运营、维护以及设备折旧；污水处理厂和污水输送工程也实行独立核算、企业化运营。

　　（二）政府引导，民间投资

　　地方政府根据环保需要进行污染治理设施的项目招商，明确工程规模、排放标准、收费价格等项内容，同时给予投资者局部经营垄断、排污量不足时政府给予补贴等项承诺，以及土地价格等其他方面的优惠。设施的建设和日常运营由投资方自行安排。投资方一般与政府签订特许经营承包合同，或者采取BOT方式，运营交给专业运营商。这种做法的关键是在政府承诺的条件下，能够保证投资者收回投资，并有利可图。我们访问的浙江省环科污水处理厂和嘉兴洪合镇污水处理厂是这一类型的代表。位于余杭开发区的环科污水处理厂是由浙江省环科院、开发区管委会等三家单位发起组建的项目公司，以BOT的投资方式建设，设计日处理污水1万吨，总投资850万元，为开发区内的六家印染企业处理污水。投资的来源包括三个部分，即：项目公司股本金、以污水处理厂一定时期的经营权为抵押向银行贷款、以及向排污企业预售污水处理服务费用。项目经营期20年。政府特许项目公司按照处理成本（经测算为1.7元/吨），加上合理的利润向排污企业收取1.8元/吨的处理费；同时承诺在每天进厂污水少于收支效益平衡点7000吨时给予补贴；经营期满后整个工程无偿移交给地方政府。洪合镇污水处理厂由嘉兴秀洲区环保局组织招商，设计日处理污水8000吨，工程总投资800万元。其中项目公司股本金和股东按比例提供的项目建设资金500万元，银行贷款300万元，为8家羊毛染色企业治理污水。公司是独立法人。政府特许项目公司按每吨2.50元的价格收取污水处理费，投资回收期10年，预计5年就可以全部收回投资本金。投资900万元的二期工程也于2002年10月投入运行。

　　（三）政府资助，民间投资

　　与前者的差别是政府以某种方式给予一定的资金支持，大致上属于准商业化的模式。由于政府提供了部分资金，降低了污染治理项目的投资风险。其优点是有利于吸引民间投资，同时又便于平抑对中小企业的排污收费价格。在具体做法上，依然是采用签订特许承包合同或者BOT方式。政府投资一般作为优先股，只参与分红，不参与管理。政府分红部分一般继续用作环保开支。温州市东庄垃圾发电公司和杭州大地危险废物处理公司均采用了这种模式。

　　温州市东庄垃圾发电项目总投资9000万元，设计日处理生活垃圾320吨，年发电2500万千瓦。一期工程投资6500万元，日处理生活垃圾160吨；瓯海区政府出资3000万元，其余由温州市民营企业——伟明环保工程有限公司投资建设和运营，运营期25年（不包括两年建设期），然后无偿归还政府。项目公司按每吨32.14元的价格向环境卫生部门收取垃圾处理费。一期工程于2000年11月28日竣工。实际处理垃圾200吨，年发电900万度，并通过ISO9001认证。除自身耗电200万度外，其余部分由电力部门按0.50元/度的价格收购入网。扣除运行费用和设备折旧，预计投资回收期为12年（按此推算有13年的净赢利期）。

　　杭州大地危险废物处理公司项目规划年处理危险废物20万吨，计划投资10亿元。项目采取分期投资、分期建设、滚动发展的方式进行。服务对象为杭州的企事业单位。建设资金由股本金、银行贷款和政府建设资金等构成。目前，日处理15吨的医疗固体废弃

物焚烧处置工程已经建成投入使用，杭州市已经对门诊和住院病人开征医疗废弃物处理费，作为废物处理的费用。

　　宁波现代化生活垃圾焚烧发电综合利用项目，日处理垃圾1000吨，一期工程投资4亿元，政府投资1.2亿元，其余部分利用社会资金，各投资方按照现代企业制度建立宁波枫林绿色能源开发有限公司作为项目公司，负责运营管理，并依靠发电入网和垃圾处置收费，现已有一定的投资回报。

　　（四）民间集资，企业化管理

　　这种方式在乡镇规划的特色工业园区中运用较多。政府提供必要的优惠政策，由已经或准备入园的排污企业集资入股，组建污水处理有限公司，负责污水处理设施的建设和运营。一般委托专业公司承包，或者采取BOT方式。污水处理费用由股东企业按照排污量分摊。

　　这次调研中我们发现，在浙江有多种形式的建设和运营污染治理设施的民