改革行政审批制度?促进境外投资健康发展

　　2.根据企业的隶属关系，分别由各省、自治区、直辖市及计划单列市的计划部门或国务院主管部门进行项目初审。国务院直接管理的公司和国家计划单列的企业集团可以直接报国家计委审批。项目建议书经审批机关批准后，方可进行可研报告的编制工作。

　　3.地方计划部门或国务院主管部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。

　　4.项目通过初审后，由国家计委对项目建议书和可研报告进行审批。中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，由国家计委上报国务院审批。

　　5.由国家外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源进行审查。

　　6.由外经贸部对项目的合同和章程进行审批并颁发批准证书。

　　(三)境外带料加工装配投资项目的审批程序

图4　　境外带料加工装配投资项目的审批程序

　　1.企业向其注册地的省级外经贸主管部门（外经贸委、厅或局）和经贸主管部门（经贸委、经委或计经委）同时申报。国务院直接管理的公司和国家计划单列的企业集团可直接报国家经贸委审批。

　　2.中方投资额在300万（含300万）美元以上的项目，项目建议书经批准后方可进行可研报告的编制；300万美元以下项目的项目建议书与可研报告原则上可合并编制。?

　　3.由省级外经贸主管部门会同经贸主管部门（经贸委、计经委）共同向外经贸部、国家经贸委申报。  

　　4.由外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源进行审查。100万（含100万）美元以上项目由国家外管局办理，100万美元以下项目由省级外管局办理。

　　5.国家经贸委对项目建议书和可研报告进行审查，并将符合条件的项目送外经贸部核准。　
　　6.外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目进行最终审核。对审核通过的项目颁发《境外带料加工装配企业批准证书》。

　　三、现行审批制度已不适应新形势下实施“走出去”战略的要求

　　首先应当承认，我国尚不具备全面开放境外投资的条件，在现阶段还不能取消对境外投资的行政审批。这是由以下几个因素决定的。?

　　第一，我国经济整体发展水平还不高。根据国际经验，当一国的人均GDP达到2000美元以上时，该国才具备了较强的境外投资实力，而目前我国人均GDP不足1000美元。在大型企业中真正有实力从事跨国并购和国际化经营的还不多，大多数企业仍处于依托国内低成本生产优势在海外构建营销网络、开展带料加工装配业务的阶段。

　　  第二，国有企业在从事境外投资的主体中占有很高比例。我国经济体制正处于转轨时期，许多国有企业产权关系不明晰，法人治理结构不健全，市场纪律的作用尚未得到充分发挥，因盲目投资造成资产流失的风险依然较大。

　　第三，资本项目可兑换需要分步实施。目前，国际收支状况和外汇储备并不是制约境外投资的主要因素，不过实现资本项目可兑换的其它主要条件，如综合国力、金融监管能力、健全的微观主体、成熟的金融市场等，尚不完全具备。

　　第四，我国不是资本过剩的国家。我国的工业化尚未完成，二元经济现象十分突出，经济增长中的资金缺口仍然存在。现阶段银行大量存差的出现，是我国金融体制改革没有到位以及对部分行业的准入限制造成的，并不表明我国资本过剩。

　　根据国际经验，各国对境外投资从严格管制到全面放开，中间都有一个逐步放宽政府审批的过程。企业“走出去”投资，开展各种各样的经济活动，从无到有，从少到多，直至通过并购、资产运作形成大型跨国公司，也要有一个逐步发展壮大的过程。因此，当前我国实施“走出去”战略，需要改进政府管理境外投资的内容和方式，而不是完全放弃管理。

　　同时也必须看到，现行审批制度存在许多问题，已经不能适应新形势下实施“走出去”战略的要求。?

　　(一)现行审批制度存在的弊端

　　政府在行使宏观经济管理职能的同时，也代表国有资产的出资人干预企业的微观经济活动，结果造成现行的审批制度存在诸多弊端，具体表现为：?

　　1.审批的层次多，效率低
　　从流程图中可以看出，目前中方投资额在100万美元以上的境外投资项目需要经过驻外使领馆、地方计划部门（或国务院主管部门）、国家计委、外经贸部、国家外管局等5个部门的审批；中方投资额在100万美元以下的项目也须经过驻外使领馆、地方政府（或国务院主管部门指定的综合部门）、省级外管局等3个部门的审批。?

　　同时，没有从流程图上反映出来的是各部门内部还实行层层报批制度，这进一步降低了审批效率。另外，一旦出现部门意见不一致的情况，就会大大延长审批时间。

　　2.审批的内容过多过细并存在重复?

　　由于没有将政府的宏观管理职能和出资人职能分开，各部门都十分注重对投资项目商业风险的审查，这就造成了审批内容的过多过细和重复。各部门要求报送的文件主要都是项目建议书和可研报告，而这两份文件均包含了许多有关商业风险的审查内容，如中方单位的生产经营状况，合作对象的名称、注册国家和法定地址，项目总投资、中方投资额和资金来源构成，产品的市场需求分析，拟采用的生产技术和设备，等等。

　　3.审批制度不透明

　　有关境外投资审批的法规均以内部文件的形式存在，企业很难知晓具体的审批程序及要求，往往是在碰了壁（报送文件不符合要求、或是报送的部门不对口，而被退回）之后，才能“摸索”出门道。

　　同时，由于审批制度的不透明，有关各部门审批时限的规定并没有得到很好的执行，这也是造成审批效率低下的原因之一。?

　　4.事后监督不够

　　各部门普遍存在重事前审批、轻事后监督的问题，虽然在审批时很注重投资主体资

　　(二)弊端造成的后果

　　1.从企业的角度来说，上述弊端造成的危害有3个方面

　　其一，审批制度的低效率和不透明，使企业在进行投资决策时面临很大的不确定性和很高的时间成本，不少企业因此而错失投资良机，影响了发展。

　　其二，现行审批制度规定，在可研报告得到批准之前，企业不得与外方签署有约束力的文件，这就造成了两个问题：若不能提前通过审批，则企业在与外方进行谈判时就会底气不足，担心谈成后国家不予批准，从而影响企业信誉；若外方得知项目已通过中国政府审批时，会趁机提出更为苛刻的条件，使我方利益受损，甚至导致项目搁浅。

　　其三，审批制度的低效率也是导致部分企业违规操作、逃避审批的原因之一。为了抓住投资机会，不少企业被迫运用非正常手段绕过审批（比如通过压低投资额或化整为零的方法，使投资额低于计委审批限额）或者干脆“先斩后奏”。这实际上是政策造成了企业行为的扭曲。

　　2.从政府的角度来说，上述弊端造成的危害有4个方面

　　其一，评估项目的微观商业风险，本来是企业自身和中介机构的任务，而在现行体制下却由政府承揽了，这消耗了各部门有限的资源，使其不能将足够的精力投入到对境外投资的宏观管理中去。