改革行政审批制度?促进境外投资健康发展

　　一、  我国境外投资行政审批制度的历史沿革

　　从境外投资行政审批制度的历史沿革来看，我国对境外投资的管制经历了一个由紧到松、再由松到紧的变化过程。  ?

　　(一)第一阶段（1979～1985年）

　　我国对境外投资进行审批的法规依据，最早可以追溯到1979年8月国务院颁布的15项经济改革措施，其中的第13项明确规定“允许出国办企业”。由于当时并无境外投资的经验，且国家的外汇储备又极为有限，虽然将境外投资作为改革措施之一，在这方面的控制还是相当严格的，仅允许一些中央部委级企业、以及个别省、直辖市所属企业尝试性地开展境外投资活动。这一阶段投资项目不多，年均境外投资额仅为2500万美元(在1979～1983年间，年均境外投资额仅为920万美元)，企业平均投资规模也只有95万美元。

　　(二)第二阶段（1986～1991年）

　　随着改革开放的逐步推进，我国的经济实力不断增强，在境外投资方面也积累起一些经验，于是政府开始放松对境外投资的管制。1983年，国务院授权外经贸部为在国外开设合资经营企业的审批和管理的归口部门，外经贸部据此制定了《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》(该规定于1985年开始试行，详见刘向东主编《中国对外经济贸易政策指南》，第1276页，经济管理出版社出版。)(以下简称“1985年规定”)。

　　根据该规定，到国外(在港澳地区举办的合资或独资经营企业，其审批与管理办法不在本办法之列)。举办合资经营企业(我国在国外举办独资经营企业的审批与管理，亦照该办法办理)，中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，由主办单位的上级部门（省、市、自治区人民政府、国务院各部委）向外经贸部申报，由外经贸部征求我驻外使（领）馆和有关部门意见后审批；中方境外投资额在100万美元以下的项目，由主办单位的上级部门直接征求我驻外使（领）馆同意后审批。?

　　上述规定使境外投资的审批条件得到了明确，境外投资权不再仅仅授予少数企业，因而这一阶段的年均境外投资额大幅度上升，达到2.08亿美元，企业平均投资规模也明显增大，达到140万美元。

　　(三)第三阶段（1992～1998年）

　　在投资额迅速增长的同时，我国的境外投资也暴露出一些问题，主要是存在着分散性和盲目性，投资失败、资本外逃等现象时有发生。这一方面是由于企业的国际化经营能力还比较弱，另一方面是由于政府对境外投资的管理体制还不完善。由于上述问题的出现，再加上当时国家外汇收支状况严峻，1991年，《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》(以下简称“1991年通知”)又对境外（包括港澳地区）投资的审批程序进行了修改。

　　根据该通知：凡需向国家申请资金，或境外借款国内（母公司或机构）担保，或产品返销国内需国家综合平衡，以及中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同有关部门审批，合同、章程由外经贸部审批并颁发批准证书；中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同有关部门初审后报国务院审批；中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府指定的综合部门审批。

　　通过1991年通知与1985年规定的比较可以发现，新的审批制度对境外投资的管制、特别是大型投资项目的管制明显加强，这主要体现在审批环节的增加上：100万美元以上项目的审批部门从3个增加到5个（新增国家计委和外管局），100万美元以下项目的审批部门则从2个增加到3个（新增了外管局）；另一方面，审批的内容也得到了细化：新制度详细规定了项目建议书、可研报告、合同和章程的具体内容。这一阶段的年均境外投资额仍有明显增长，为7.05亿美元，但企业平均投资规模则降至106万美元。

　　(四)第四阶段（1999年至今）

　　1999年，为鼓励我国轻工、纺织、家电等行业具有比较优势的企业到境外开展带料加工装配业务，《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务意见的通知》（国办发〔1999〕17号(见对外贸易经济合作部网站http:∥www.mogtec.gov.cn/)，以下简称“1999年通知”）对这类境外投资项目规定了单独的审批程序。　　根据该通知：由中央大型企业工委管理的企业，直接向外经贸部、国家经贸委申报；其他企业向企业注册地的省级外经贸主管部门、经贸主管部门（经贸委、计经委）申报，再由后者向外经贸部、国家经贸委申报。国家经贸委对项目建议书和可研报告进行审查，外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目进行最终审核。?

　　通过比较可以发现，1999年的规定等于是将带料加工类境外投资项目的审批权由国家计委转到了国家经贸委。比较起来，前者的审批要比后者更为严格，因而此举实际上是放松了对带料加工类境外投资项目的管制。这一阶段（1999～2001）的年均境外投资额与上一阶段基本持平，为6.78亿美元，而企业平均投资规模则增长了1倍，达到218万美元。?

图1　　1979～2001年中国境外投资情况

　　从上述4个阶段的变化中可以看出，我国主要是以投资额的大小来划分对境外投资项目的审批权限的，大项目（100万美元以上）由中央政府审，小项目由地方政府审，且地方的审批相对宽松。同时，在中央政府的层次，国家计委的审批相对严格，其他部门则相对宽松。国家对境外投资管制的松紧程度主要就是通过在两级政府之间，以及在中央政府各部门之间划分并调整审批权限来体现的。从图1中可以看出，这种审批权限的划分和调整对境外投资的发展速度，特别是企业平均投资规模的大小，有着相当明显的影响。?

　　二、现行境外投资行政审批的程序

　　现行境外投资行政审批制度的主要依据是1991年通知和1999年通知，前者规定了一般性境外投资项目的审批程序（见图2、图3），后者则规定了境外带料加工投资项目的审批程序（图4）。　

　(一)中方投资额小于100万美元的项目的审批程序

　　1.中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府

图2　　投资额小于100万美元项目的审批程序

指定的综合部门审批。前往未建交国家、港澳及其他敏感地区投资的项目，其项目建议书和可研

报告须报外经贸部，由其会同有关部门审批。
　　2.项目建议书与可研报告可以合并编制，同时报送。
　　3.综合部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。
　　4.由省级外汇管理局境外汇风险和外汇资金来源进行审查。
　　5.项目通过审批后，项目建议书与可研报告报国家计委备案，合同和章程报外经贸部备案，并由外经贸部颁发批准证书。

　　(二)中方投资额大于100万美元的项目的审批程序?

图3　　投资额大于100万美元项目的审批程序

　　1.除了中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，以下4类境外投资项目也按本流程审批：(1)需向国家申请资金；(2)境外借款国内（母公司或机构）担保；(