论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题
探究。政府信用的缺失现象反映在政府文件上，就是政府文件内容越权违规、带有主观随意性、缺乏科学性、稳定性和透明性等。政府文件之所以出现这些问题，直接原因是机关文件管理活动存在不足，没有控制好文件的数量和质量。下面从一般管理活动的四个要素人手对机关文件管理活动进行分析。
1．管理者
文件管理者是机关文件管理行为过程的主体，其管理水平对文件数量和质量有着重要影响。这里的管理者是指参与到机关文件管理活动中的全体成员，而不仅仅是文秘工作者，他们的职位和权力不同，但都对文件管理活动承担着一定责任。机关领导是直接指导和监督文件管理活动、拍板做决策的人，其管理权力和承担的责任最大。我国政府文件之所以会出现种种问题，管理者素质不高、管理水平不够、管理不到位等是一个主要原因。如有的地方政府机关文件管理者法治观念淡薄，用行政命令或个人意志代替法律，随意发文；有的管理者管理水平不高，工作低效，时常出现信息理解和传达失误；有的管理者为了地方利益或部门利益，制定的文件内容超越了自身职权范围。
2．管理流程
流程是组织管理活动运作的基础，不同部门、不同人员正是通过流程实现了协同运作。由于机关文件管理活动涉及多个部门、多个环节，通过流程管理可使职能不冲突、业务不重复，达到信息有效传递、业务处理规范化、节约运作成本、提高管理效能的目的。文件管理活动的三大流程是文件的制发、文件的收办和办后文件的日常管理（包括归档、信息的保密与公开、信息的利用等）。每一个流程中的每个环节都影响着政府文件的质量，如文件的制发流程中校核这一环节，具有消灭错误的功能，如果校核人员疏于职责或者水平有限，就容易使最后印发的公文存在问题。如果机关文件管理流程中的每一个环节都得到严格控制，受到完善的制度约束，政府信用缺失的现象就会大大减少，即使管理者想钻空子谋私利也无从下手。同时，随着社会环境和管理理念的变化，机关文件管理流程也应随之优化和重组，以适应管理的需要。
3．管理理念
管理理念是指导管理行为和构建管理模式的思想基础，它贯穿于管理的全过程，是提高管理水平和服务质量的先决条件。管理理念的转变和提升，是优化、完善管理活动的前提，以人为本，依法行政，建设服务型、责任型政府等理念正是当今政府所提倡的管理理念。但是目前一些地方政府或多或少还存在着不良的观念和做法，如重审批轻服务、重审批轻监管、重程序轻效率、重权力轻责任、重利益轻法规等。试想一下，在这些思想指导下的机关文件管理活动，怎么可能不出现政府信用缺失的现象呢？
4．外部管理环境
政府机关的文件管理活动渗透在日常行政管理活动中，同样会受到整个社会大环境的影响。目前，地方保护主义助长了政府失信之势，不少地方政府过度强化地方利益，使公共政策在制定或执行过程中带有了“自利”色彩，导致决策的非理性，常常片面干涉市场经济活动，权力增加，功能膨胀。一些地方政府不恰当地介入经济活动，白己给自己担保，既制定规则又执行规则，凭借政府权威和强制力任意妄为，其结果是政府信用下降，人们对政府发生信任危机。
三、对基于文件控制的政府信用建设的思考
政府信用问题关系到维持政府职能、社会稳定和国家发展。在我国加快经济发展步伐和推进政治民主化的进程中，必须重视政府信用建设，而文件控制正是管理和改善政府信用的基本方式和手段之一。文件控制实际上是一种对文件管理进行全程控制和流程控制的管理行为。那么，该如何从流程的角度对政府文件进行控制，使机关文件管理活动的各个环节都处于受控状态，使政府管理者受到约束和监督呢？
目前，机关文件管理活动中发文的流程是起草、审核、签发、印制、校对、盖印、发文，其中每一环节都与文件质量有着直接的关系。这些环节是否有改进的空间，该怎么优化，怎么对重要环节加强监督、控制，是个值得思考的问题。例如，在文件签发阶段，通过决策失误责任追究制度或问责制度等制度约束机关领导的行为，使他们必须对自己的行为、决策承担责任；在文件发布前，通过对直接关系重大公共利益和人民群众切身利益的行政决策举行听证、重大事项集体决策等方式保证决策的科学合理性；在文件发布以后，对规范性文件由制发机关向审查机关报送备案审查，争取做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，以保证文件的质量。
政府失信从本质上说是一种制度性危机，加强监督、控制需要制度的约束，因此，通过良性制度的设计来为政府信用建设安上稳固的“法锁”是关键的举措。湖南省于2008年10月1日实施的我国首部规范行政行为的地方性法规——《湖南省行政程序规定》及其配套规章之一的《湖南省规范性文件管理办法》，从行政管理流程、文件管理流程的角度，通过制度建设来健全和规范行政权力运行的程序规则，达到有效控制机关行政行为的效果，从而提高了政府的信用。根据《湖南省行政程序规定》，各级政府的重大行政决策必须经过“五道关卡”：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究，以保证重大行政决策避免出现决策前“拍脑袋”、决策中“拍胸脯”、出了问题“拍屁股”的现象，使其走上科学理性的轨道。针对公众普遍诟病的“红头文件”存在的问题，该规定制定了统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”管理制度，并由法制部门集中进行合法性审查。该法规还考虑到了在政府权力运行过程中，满足公民的知情权、参与权、表达权、监督权。强化对公民权利的保障，在本质上是对政府公权力的约束，使政府行使权力有了“边界”，受到监督，并由此提高政府在公众心目中的形象与公信力。
该法规的颁布和实施受到各方普遍好评，不仅对湖南依法行政起到推动作用，也填补了中国行政程序立法的空白。由此可以看出，我国正在稳步推进政治体制改革，但这改革是缓慢、滞后的，对于地方政府来说，必须采取措施时刻防止政府权力集中、行政干预边界扩大的趋向。而公文具有记录政府各项管理活动性质、状态和有效传递公务活动所需信息的重要功能，是日常政务活动不可或缺的管理工具和手段，通过对机关文件管理流程的控制来约束、规范政府的行政行为，并以制度结构和法律规则为其持续存在提供保障，不失为当下我国政府信用建设的恰当选择之一。
（作者单位：中山大学资讯管理学院 《论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题(第2页)》
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/159135.html
1．管理者
文件管理者是机关文件管理行为过程的主体，其管理水平对文件数量和质量有着重要影响。这里的管理者是指参与到机关文件管理活动中的全体成员，而不仅仅是文秘工作者，他们的职位和权力不同，但都对文件管理活动承担着一定责任。机关领导是直接指导和监督文件管理活动、拍板做决策的人，其管理权力和承担的责任最大。我国政府文件之所以会出现种种问题，管理者素质不高、管理水平不够、管理不到位等是一个主要原因。如有的地方政府机关文件管理者法治观念淡薄，用行政命令或个人意志代替法律，随意发文；有的管理者管理水平不高，工作低效，时常出现信息理解和传达失误；有的管理者为了地方利益或部门利益，制定的文件内容超越了自身职权范围。
2．管理流程
流程是组织管理活动运作的基础，不同部门、不同人员正是通过流程实现了协同运作。由于机关文件管理活动涉及多个部门、多个环节，通过流程管理可使职能不冲突、业务不重复，达到信息有效传递、业务处理规范化、节约运作成本、提高管理效能的目的。文件管理活动的三大流程是文件的制发、文件的收办和办后文件的日常管理（包括归档、信息的保密与公开、信息的利用等）。每一个流程中的每个环节都影响着政府文件的质量，如文件的制发流程中校核这一环节，具有消灭错误的功能，如果校核人员疏于职责或者水平有限，就容易使最后印发的公文存在问题。如果机关文件管理流程中的每一个环节都得到严格控制，受到完善的制度约束，政府信用缺失的现象就会大大减少，即使管理者想钻空子谋私利也无从下手。同时，随着社会环境和管理理念的变化，机关文件管理流程也应随之优化和重组，以适应管理的需要。
3．管理理念
管理理念是指导管理行为和构建管理模式的思想基础，它贯穿于管理的全过程，是提高管理水平和服务质量的先决条件。管理理念的转变和提升，是优化、完善管理活动的前提，以人为本，依法行政，建设服务型、责任型政府等理念正是当今政府所提倡的管理理念。但是目前一些地方政府或多或少还存在着不良的观念和做法，如重审批轻服务、重审批轻监管、重程序轻效率、重权力轻责任、重利益轻法规等。试想一下，在这些思想指导下的机关文件管理活动，怎么可能不出现政府信用缺失的现象呢？
4．外部管理环境
政府机关的文件管理活动渗透在日常行政管理活动中，同样会受到整个社会大环境的影响。目前，地方保护主义助长了政府失信之势，不少地方政府过度强化地方利益，使公共政策在制定或执行过程中带有了“自利”色彩，导致决策的非理性，常常片面干涉市场经济活动，权力增加，功能膨胀。一些地方政府不恰当地介入经济活动，白己给自己担保，既制定规则又执行规则，凭借政府权威和强制力任意妄为，其结果是政府信用下降，人们对政府发生信任危机。
三、对基于文件控制的政府信用建设的思考
政府信用问题关系到维持政府职能、社会稳定和国家发展。在我国加快经济发展步伐和推进政治民主化的进程中，必须重视政府信用建设，而文件控制正是管理和改善政府信用的基本方式和手段之一。文件控制实际上是一种对文件管理进行全程控制和流程控制的管理行为。那么，该如何从流程的角度对政府文件进行控制，使机关文件管理活动的各个环节都处于受控状态，使政府管理者受到约束和监督呢？
目前，机关文件管理活动中发文的流程是起草、审核、签发、印制、校对、盖印、发文，其中每一环节都与文件质量有着直接的关系。这些环节是否有改进的空间，该怎么优化，怎么对重要环节加强监督、控制，是个值得思考的问题。例如，在文件签发阶段，通过决策失误责任追究制度或问责制度等制度约束机关领导的行为，使他们必须对自己的行为、决策承担责任；在文件发布前，通过对直接关系重大公共利益和人民群众切身利益的行政决策举行听证、重大事项集体决策等方式保证决策的科学合理性；在文件发布以后，对规范性文件由制发机关向审查机关报送备案审查，争取做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，以保证文件的质量。
政府失信从本质上说是一种制度性危机，加强监督、控制需要制度的约束，因此，通过良性制度的设计来为政府信用建设安上稳固的“法锁”是关键的举措。湖南省于2008年10月1日实施的我国首部规范行政行为的地方性法规——《湖南省行政程序规定》及其配套规章之一的《湖南省规范性文件管理办法》，从行政管理流程、文件管理流程的角度，通过制度建设来健全和规范行政权力运行的程序规则，达到有效控制机关行政行为的效果，从而提高了政府的信用。根据《湖南省行政程序规定》，各级政府的重大行政决策必须经过“五道关卡”：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究，以保证重大行政决策避免出现决策前“拍脑袋”、决策中“拍胸脯”、出了问题“拍屁股”的现象，使其走上科学理性的轨道。针对公众普遍诟病的“红头文件”存在的问题，该规定制定了统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”管理制度，并由法制部门集中进行合法性审查。该法规还考虑到了在政府权力运行过程中，满足公民的知情权、参与权、表达权、监督权。强化对公民权利的保障，在本质上是对政府公权力的约束，使政府行使权力有了“边界”，受到监督，并由此提高政府在公众心目中的形象与公信力。
该法规的颁布和实施受到各方普遍好评，不仅对湖南依法行政起到推动作用，也填补了中国行政程序立法的空白。由此可以看出，我国正在稳步推进政治体制改革，但这改革是缓慢、滞后的，对于地方政府来说，必须采取措施时刻防止政府权力集中、行政干预边界扩大的趋向。而公文具有记录政府各项管理活动性质、状态和有效传递公务活动所需信息的重要功能，是日常政务活动不可或缺的管理工具和手段，通过对机关文件管理流程的控制来约束、规范政府的行政行为，并以制度结构和法律规则为其持续存在提供保障，不失为当下我国政府信用建设的恰当选择之一。
（作者单位：中山大学资讯管理学院 《论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题(第2页)》
★读了本文的人也读了：