论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题
论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题
口叶琳芳
一、文件控制与政府信用
（一）对文件控制的理解
文件是政府职能部门业务活动的真实记录，是正式的政府信息交流工具，也是日常政务活动不可或缺的管理工具和手段，它质量的高低直接影响着文件的效用和机关工作的开展，而文件质量必须通过有效的文件控制来保证。对于政府职能部门而言，文件控制指的是对政府职能部门在日常工作中形成和使用的所有文件进行系统、科学的管理，使文件的数量和质量都处于受控状态。这里所说的文件，既包括现行文件，也包括半现行文件和已归档文件。机关文书处理工作时效性强、环节多、质量要求高、责任重大，因此文件控制必须贯穿文件整个生命周期，从文件的产生、流转、办理到归档保管的全过程都要进行质量控制，层层把关，确保每个环节的工作都符合质量要求，真正做到公文处理过程程序化、规范化、高效化。
（二）对政府信用的理解
信用通常表示人们在经济活动、生活中履行诺言、践行契约而取得的信任。政府与公众之间也存在着一种默认的契约关系，政府需要对公众在基于行政权运行而达成的委托——代理关系中赋予的期待和信任进行回应，承担责任。政府信用就其主体而言，指政府及其部门作为公共权力机构或公共权力代理者信守规则、遵守诺言、履行践约；政府信用就其客体而言，是社会组织、公众对政府能力和政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府能力和政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和公众中形成的一种心理反应。政府信用在维持政府职能、社会稳定和国家发展中发挥着重要作用。一方面，对于政府本身来说，政府信用是政府能力的真实反映，也是实现政府职能的保障。如果政府信用严重缺失，即政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，这不仅会割裂政府与公民的互信关系，阻碍政府职能的实现，甚至还会威胁到委托——代理关系的存续。另一方面，从整个社会来看，政府信用与企业信用和个人信用共同构成了社会信用体系，并处于核心地位，是社会信用体系建设的关键，对企业信用和个人信用具有引导和示范意义。
（三）文件控制与政府信用的关系
既然政府信用如此重要，那么公众如何衡量政府信用呢？政府信用是政府的“言”与政府的“行”的有机统一，是政府的“主观”言行与社会对其“客观”评价的和谐一致。而政府的“言”主要表现为政府文件，文件本身就是政府信用的记录，它具有权威性和凭证性，代表着政府对公众的承诺和责任，反映了政府的公信力。它是公众评价政府信用的渠道之一，公众可以通过文件了解政府的政策、决定等言论，然后与政府的“行”作比较，从而检验政府能否说到做到。再者，政府的“行”与政府文件密切相关，由于公文具有记录政府各项管理活动性质、状态和有效传递公务活动所需信息的重要功能，是政府日常行政办公、履行职能的基本工具，所以也是政府信用建设与管理的基本工具之一。
可见，文件与政府信用的关系极其密切，文件质量的优劣影响着政府信用的高低，所以文件控制是管理和改善政府信用的基本方式和手段之一。例如，通过加强文件控制，保证行文意图自身的质量、撰写质量、文件运转处理过程的管理质量等，使各级机关的行政决策、行政管理、行政运作基本做到法制化、科学化、规范化，加强监管，推进依法行政、责任行政、政务公开，提升政府信用。
二、从文件控制的角度探究我国政府信用的缺失现象
（一）目前我国政府信用的缺失现象
目前我国政府的信用状况不容乐观，各级各地的政府信用存在着不同程度的缺失现象。《小康》杂志社中国全面小康研究中心与清华大学媒介调查实验联合开展了覆盖我国东、中、西部的社会诚信评价调查，完成的调查报告《2009～2010年中国信用小康指数》显示：2009~2010年我国政府的信用指数为63分，公众对国家政府信用总体表示满意，但是大多数受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象，“以权谋私、贪污腐败”，“形式主义、官僚主义”以及“一些政府部门及其工作人员责任意识淡漠，失职渎职，导致一些地方食品、药品和环保等安全事故发生”，被认为是销蚀政府公信力的三大主因。目前政府信用缺失主要表现为以下三种情况：
第一，政府在履行职能时错位、越位和缺位现象不断出现，有的地方政府还通过红头文件将其长期化甚至制度化。一些地方政府的职能履行与否，往往以是否有利益为标杆：一方面，政府管着一些不该管、管不了的事，时常直接干预微观经济活动，行政许可事项比较多，存在宏观管理微观化的问题；另一方面，有些该由政府管的事情却没有管好、没有管到位。这使公众极为不满，导致政府信用被严重破坏。
第二，政府在行政决策方面缺乏科学性和稳定性，失误频频，政策多变而且政出多门。政府行政决策是政府行政行为的首要环节，决策过程的不民主和不科学将导致政策的不切实际、文件冲突和朝令夕改，这说明政府在公共行政管理上的不自信和随意性，这导致人们对政府信心的下降。
第三，政府行政工作缺乏公开性，透明度不够，暗箱操作过多。虽然我国已颁布了《政府信息公开条例》，但目前很多地方的政府信息公开程度仍较低，许多涉及公众利益的文件不向利益关系人和公众公开。有的官员认为搞征求意见、民意测验、专家咨询等会影响决策形成和实施的效率；有的意识到部分信息涉及政府的利益、职责、作风问题，惧怕信息公开、接受监督。政府信息不公开，就助长了权力寻租、谋取私利、腐败、失职等行为的发生，即使政府努力追求政策的合理，公众的知情权不能得到满足，自然缺乏对政府的信任，政府也难以得到公众的理解和支持。
（二）从文件控制角度探究我国政府信用缺失的原因
政府信用的缺失是诸多因素不断积累造成的。由于文件本身就是政府信用的记录，也是政府信用建设与管理的基本工具之一，所以，目前我国政府信用缺失的原因，除了从公共管理理论根源、社会背景根源、政府体制根源的角度分析外，还可以从文件控制的角度 《论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题》
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口叶琳芳
一、文件控制与政府信用
（一）对文件控制的理解
文件是政府职能部门业务活动的真实记录，是正式的政府信息交流工具，也是日常政务活动不可或缺的管理工具和手段，它质量的高低直接影响着文件的效用和机关工作的开展，而文件质量必须通过有效的文件控制来保证。对于政府职能部门而言，文件控制指的是对政府职能部门在日常工作中形成和使用的所有文件进行系统、科学的管理，使文件的数量和质量都处于受控状态。这里所说的文件，既包括现行文件，也包括半现行文件和已归档文件。机关文书处理工作时效性强、环节多、质量要求高、责任重大，因此文件控制必须贯穿文件整个生命周期，从文件的产生、流转、办理到归档保管的全过程都要进行质量控制，层层把关，确保每个环节的工作都符合质量要求，真正做到公文处理过程程序化、规范化、高效化。
（二）对政府信用的理解
信用通常表示人们在经济活动、生活中履行诺言、践行契约而取得的信任。政府与公众之间也存在着一种默认的契约关系，政府需要对公众在基于行政权运行而达成的委托——代理关系中赋予的期待和信任进行回应，承担责任。政府信用就其主体而言，指政府及其部门作为公共权力机构或公共权力代理者信守规则、遵守诺言、履行践约；政府信用就其客体而言，是社会组织、公众对政府能力和政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府能力和政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和公众中形成的一种心理反应。政府信用在维持政府职能、社会稳定和国家发展中发挥着重要作用。一方面，对于政府本身来说，政府信用是政府能力的真实反映，也是实现政府职能的保障。如果政府信用严重缺失，即政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，这不仅会割裂政府与公民的互信关系，阻碍政府职能的实现，甚至还会威胁到委托——代理关系的存续。另一方面，从整个社会来看，政府信用与企业信用和个人信用共同构成了社会信用体系，并处于核心地位，是社会信用体系建设的关键，对企业信用和个人信用具有引导和示范意义。
（三）文件控制与政府信用的关系
既然政府信用如此重要，那么公众如何衡量政府信用呢？政府信用是政府的“言”与政府的“行”的有机统一，是政府的“主观”言行与社会对其“客观”评价的和谐一致。而政府的“言”主要表现为政府文件，文件本身就是政府信用的记录，它具有权威性和凭证性，代表着政府对公众的承诺和责任，反映了政府的公信力。它是公众评价政府信用的渠道之一，公众可以通过文件了解政府的政策、决定等言论，然后与政府的“行”作比较，从而检验政府能否说到做到。再者，政府的“行”与政府文件密切相关，由于公文具有记录政府各项管理活动性质、状态和有效传递公务活动所需信息的重要功能，是政府日常行政办公、履行职能的基本工具，所以也是政府信用建设与管理的基本工具之一。
可见，文件与政府信用的关系极其密切，文件质量的优劣影响着政府信用的高低，所以文件控制是管理和改善政府信用的基本方式和手段之一。例如，通过加强文件控制，保证行文意图自身的质量、撰写质量、文件运转处理过程的管理质量等，使各级机关的行政决策、行政管理、行政运作基本做到法制化、科学化、规范化，加强监管，推进依法行政、责任行政、政务公开，提升政府信用。
二、从文件控制的角度探究我国政府信用的缺失现象
（一）目前我国政府信用的缺失现象
目前我国政府的信用状况不容乐观，各级各地的政府信用存在着不同程度的缺失现象。《小康》杂志社中国全面小康研究中心与清华大学媒介调查实验联合开展了覆盖我国东、中、西部的社会诚信评价调查，完成的调查报告《2009～2010年中国信用小康指数》显示：2009~2010年我国政府的信用指数为63分，公众对国家政府信用总体表示满意，但是大多数受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象，“以权谋私、贪污腐败”，“形式主义、官僚主义”以及“一些政府部门及其工作人员责任意识淡漠，失职渎职，导致一些地方食品、药品和环保等安全事故发生”，被认为是销蚀政府公信力的三大主因。目前政府信用缺失主要表现为以下三种情况：
第一，政府在履行职能时错位、越位和缺位现象不断出现，有的地方政府还通过红头文件将其长期化甚至制度化。一些地方政府的职能履行与否，往往以是否有利益为标杆：一方面，政府管着一些不该管、管不了的事，时常直接干预微观经济活动，行政许可事项比较多，存在宏观管理微观化的问题；另一方面，有些该由政府管的事情却没有管好、没有管到位。这使公众极为不满，导致政府信用被严重破坏。
第二，政府在行政决策方面缺乏科学性和稳定性，失误频频，政策多变而且政出多门。政府行政决策是政府行政行为的首要环节，决策过程的不民主和不科学将导致政策的不切实际、文件冲突和朝令夕改，这说明政府在公共行政管理上的不自信和随意性，这导致人们对政府信心的下降。
第三，政府行政工作缺乏公开性，透明度不够，暗箱操作过多。虽然我国已颁布了《政府信息公开条例》，但目前很多地方的政府信息公开程度仍较低，许多涉及公众利益的文件不向利益关系人和公众公开。有的官员认为搞征求意见、民意测验、专家咨询等会影响决策形成和实施的效率；有的意识到部分信息涉及政府的利益、职责、作风问题，惧怕信息公开、接受监督。政府信息不公开，就助长了权力寻租、谋取私利、腐败、失职等行为的发生，即使政府努力追求政策的合理，公众的知情权不能得到满足，自然缺乏对政府的信任，政府也难以得到公众的理解和支持。
（二）从文件控制角度探究我国政府信用缺失的原因
政府信用的缺失是诸多因素不断积累造成的。由于文件本身就是政府信用的记录，也是政府信用建设与管理的基本工具之一，所以，目前我国政府信用缺失的原因，除了从公共管理理论根源、社会背景根源、政府体制根源的角度分析外，还可以从文件控制的角度 《论文件控制视野下我国政府的信用缺失问题》
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