入世后的中国与替代国制度

中国是外国采取反倾销措施的最大受害国。1979年以来，我国企业被外国提起的反倾销指控多达400起，是世界上遭受反倾销指控最多的国家，造成我国出口的直接经济损失超出100亿美元。外经贸部条法司司长张玉卿在第9次中美商事法律研讨会上指出，我国遭受如此之多的反倾销指控，最主要的原因是许多国家将我国视为“非市场经济国家(non-market  economic  country)”，在认定出口商品的正常价值时采取“替代国(subrogate  country)”制度，其结果往往是导致认定倾销的成立和确定较高的倾销幅度。[1]很多学者曾乐观地认为，中国加入WTO可以改变外国在反倾销领域对我国实施替代国制度。今天，中国已然成为WTO的成员国，但各国依然对我国适用替代国制度，且有愈演愈烈之势。因此，重新审视替代国制度，寻找现实的应对之策，成为我国面临的一个重要问题。
　　　　一、替代国制度——入世后的中国仍需面对的规则
　　在艰难的入世谈判中，中国作出了一个现实的选择——同意其他缔约国在中国加入WTO后的一段时间内继续对中国受控倾销产品适用替代国制度。中国入世议定书第15条特别对确定补贴和倾销时的价格可比性作出了规定：GATF1994第6条、《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（《反倾销协定》）以及《SCM协定》应适用于涉及原产于中国的进口产品进入WTO成员的程序，并符合下列规定：
　　“(a)根据GATT1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：(i)如受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本；(ii)如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”
　　“(d)一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则(a)项的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包括有关市场经济标准。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则(a)项中的非市场经济条款不得再对该部门或产业适用。”
　　从上述规定可以看出，(a)款和(d)款规定了“非市场经济推定原则”，即WTO进口成员在对中国产品进行反倾销调查时，首先推定受调查的生产者生产的同类产品不具备市场经济条件，除非受调查的生产者或中国政府能够明确作出相反的证明。如果受调查的生产者或中国政府不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则WTO进口成员可以不用中国国内价格或成本作为确定正常价值或倾销幅度的可比价格。议定书在此并未规定不用中国国内价格或成本作为确定正常价值或倾销幅度的可比价格时以何种方法确定可比价格，但可想而知，不用出口国——中国的国内价格作为可比性价格，则只能以其他国家的国内价格或成本作为可比价格，这正是各WTO进口成员的“替代国”制度。
　　　　二、替代国制度的国际法依据
　　替代国制度之所以能在国际反倾销诉讼中频繁地应用，并不是毫无根据的。GATT及WTO的有关规定是替代国制度的国际法依据。
　　关贸总协定第6条要求用来确定正常价值的出口国国内市场价格和其向第三国出口价格必须是正常贸易过程中发生的，而在非市场经济条件下的上述价格以及生产受诉倾销产品的各生产要素的价格都不是在正常贸易过程中发生的，因而这类国家的价格和成本资料是不可靠的，不能被用来计算受诉产品的正常价值。在GATT附录9中对该协定第6条第1款的解释指出：应当承认，遇有从一个其贸易全由或大体上由国家垄断，并由国家固定国内价格的国家进口货物，在为第1款目的确定可比价格时，会有特殊困难，在这种情况下，进口缔约方会觉得必须考虑这种可能性，即严格与该国国内价格作比较，常常并不合适。按此规定，GATT把“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”视为“非市场经济国家”。此规定虽然含糊其辞，但原则上也确认了非市场经济国家的国内价格不能作为与其出口价格相比较的基础。但究竟如何比较以确定是否存在倾销，GATT并没有明确回答。但言外之意，是允许进口缔约国采用其它方法来确定正常价值的。[2]WTO反倾销守则在第2条第7款重申：“本条不损害GATT1994附件1中对第6条第1款的第2项补充规定，但在1979年东京回合所达成的《反补贴守则》第15条专门就国家控制贸易国家出口产品的倾销和补贴问题作了规定。该条第2款规定，在受诉产品的出口国为国家控制贸易国家的情况下，为计算倾销幅度的目的，可以将进口国以外的其他国家的同类产品的实际销售价格或构成价值来与出口价格进行比较；第3条款规定，如果根据第二款不能得出一个充分的可比价格，还可采用经过合理调整的进口国国内市场价格来与出口价格进行比较。
　　尽管WTO体系承认了替代国制度的法律地位，但这并不意味着替代国制度就是一项完全合理的制度。各国学者从各个角度对此进行了批判，如认为替代国制度违背了法律的可预见原则；各国价格水平的简单类比会导致极大的不合理和不公平以及替代国选择的随意性等。无论是对反倾销起诉国还是被诉国来说，替代国制度并非一种理想的制度。然而，作为一种制度设计，替代国制度在理论上有其合理性，在实践中已为世界上多数国家所承认并施行。因此，对替代国制度不能一味简单地、情绪化地批判，在当前阶段，加强对替代国制度的研究，使我国在入世后能够更有效地应对国外的反倾销指控，才是一种理性的态度。
　　　　三、替代国制度在各国的法律依据
　　在WTO法律体系中，替代国制度的法律地位得到确立。以此为依据，世界各国纷纷在其国内法中将此项制度加以明确规定。替代国制度主要涉及非市场经济的界定、替代国的选择标准、替代国价格的确定方法和计算方法等问题，各国的规定在形式和内容上各有特色。下面主要介绍美国和欧盟的替代国制度。
　　在美国，首次引入“非市场经济”概念的是1988年综合贸易与竞争法，该法明文规定“非市场经济国家”是指不以成本或价格结构的市场原则运转的产品在国内的销售不反映产品的公平价值的国家。非市场经济国家由商务部确定。由于这个定义比较抽象，实践中一般从以下因素来认定：该国货币的可兑换性；对劳工与雇主之间可自由议定工资率的允许程度；对外国公司开办企业或进行其他投资的允许程度；生产的政府控制或政府所有程度；对资源配置以及在企业价格、产量决策的政府控制程度；还应考虑的其他因素。值得注意的是，在这里并没有穷尽列举对于确定是否是市场经济国家的所有标准，美国商务部可以随意以“还应考虑的其他因素”确定一国为“非市场经济国家”，更何况即便是前面所列的五项标准本身也具有很大的不确定性，这里的“可兑换性”、“程度”都是很模糊的认定标准。由此可见，美国商务部在“非

市场经济国家”的认定上具有极大的自由裁量权。
　　在替代国的选择上，美国商务部主要考虑的是替代国与受控倾销的非市场经济国家经济发展水平的相当性。《1988年综合贸易和竞争法》确定了选择一个或几个市场经济国家的标准主要是：(1)经济发展水平与受控倾销的非市场经济国家相当；(2)该国是“可比产品的重要生产者。”
　　在替代国价格的确定方法和计算方法上，美国《1988年综合贸易和竞争法》改变了《1979年贸易协定法》的做法，该法规定，如果受诉倾销产品来自某一非市场经济国家，商务部根据现有资料不可能采取与自市场经济国家进口产品同样的方法确定其外国市场价值，那么，商业部将基于“在生产该产品中所使用的生产要素”来计算该产品的外国市场价值。这就是美国现行反倾销法中确定自非市场经济国家进口产品外国市场价值的主要方法——“生产要素价值方法”。其计算方法是：以非市场经济国家生产受诉倾销产品所投入的各生产要素分别乘以一个或几个市场经济国家各该生产要素的价格，然后相加，所得之和再加上