论我国的税权划分

的、稳定的规则。其实际划分是由中央政府，即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。此种处理方式使得税权划分的过程成为中央与地方博弈的过程，从而使集权一放权一集权的循环变得不可避免。
　　（三）不利于分税制财政体制的实施，有悖于我国建立公共财政的目标要求
　　规范的分税制应在合理界定中央和地方事权的基础上划分中央和地方之间的财权，要求各级政府应有与各自事权相对应的财权和财力，并以此在中央与地方政府间进行税权的纵向划分。现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按照中央统一制定的税收制度去组织收入，这就从根本上否定了地方政府财政的独立主体地位。尽管地方难以从地方税中筹集足够的收入来满足其支出需要，拥有一定的地方税权对地方政府来说仍至关重要。通过地方税，地方政府可以决定是否需要增加（或减少）税收以提高（或降低）公共服务水平，这是公共财政对各级政府的起码要求。我国现行分税制的税权划分没有考虑地方政府的需求，有悖于我国建立公共财政的目标要求。
　　（四）地方越权、滥权现象严重，与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖
　　从国外市场经济国家的情况看，政府分配历来以税收分配为主、收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是，在税权高度集中、地方缺乏必要税权、而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模却在膨胀。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，表1反映了地方财政收入中税收与非税收入状况。一些本应以税收形式征收的地方性收费或基金项目，由于地方没有税收立法权而不能征税，形成了“税不够，费来凑”的现象。
　　　　表1　地方预算内外收入中税收与非税收入的比重　(%)
　　附图
　　资源来源：根据《2000中国财政年鉴》计算
　　我国地方收费扩大化的趋势是在我国经济转轨时期伴生的一种独特分配现象，具有一定的客观背景，但从某种程度上讲，地方收费权的扩张也是地方缺乏必要税权的必然结果。
　　　　四、完善我国税权划分的基本思路和建议
　　中央与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理政府间分配关系，建立公共财政机制的一个重要基础。根据当前我国的现状及国际经验借鉴，完善我国税权划分应主要把握以下五个方面：
　　（一）选择合理的税权划分模式
　　税权划分的本质问题是解决税权集中还是分散，以及集中或者分散的程度。一国税权模式的选择，客观上说，是由一个国家的生产力发展水平、政治经济制度、宏观经济管理水平决定的。
　　从国外情况看，虽然各国的国情不同，税权下划的程度不同，但大多数国家的中央政府对地方税权处于绝对支配地位。从我国的具体情况来看，一方面我国是单一制的集权国家，客观上要求中央宏观调控有主动权，就税权而言，必须确保相当的税权集中。同时，我国正处于向市场经济转轨的关键时期，中央一定程度的税权集中有利于在全国范围内实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比。另一方面，我国又是一个大国，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别。在这种情况下，只有适度分权，将必要的税权赋予地方，才能促使地方政府根据本地资源情况，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展，实现地方政府职能。另外，现有不少税种有明显的地方特色，无法在全国范围内普遍开征，只有适度分权，才能促使地方因地制宜开辟本地税源，规范收费行为，建立符合现代市场经济运行特点的分税制体系。
　　根据我国的国情及借鉴国际经验，我国宜实行分权与集权相结合的税权划分模式，即中央适当集中与地方分级管理相结合的模式。这种模式符合现代市场经济运行的特点和现代政府分级管理的要求，区别公共产品的层次，深化税费改革，最终建立起能够独立运行的中央税收体系与地方税收体系。
　　（二）通过完善的税收法律体系规范税权划分
　　市场经济是法制化经济，有效的政府间财政关系的正常运转必须有严密、健全的法律体系作保证。从国外情况看，各个国家均通过立法的形式规定了从中央到地方各级政权的税收权限和对各个税种的支配关系，从某种程度上避免了税权划分过程中的随意性。当前，我国的税权划分是由中央政府单方面决定的，这不符合法律规范。同时，我国的税法存在着立法档次低、税收立法权行政化的趋势，针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，我们必须加快立法进程，通过政府间财政关系的法律化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，使中央与地方的税权划分关系走出“集权一分权一集权”的恶性循环。具体设想为：1.制定税收基本法，规范我国税收法律体系的基本内容。在我国现有税收法律法规的基础上，借鉴其他国家的经验和做法，制定税收基本法或税收通则法，使其对上能够与宪法相街接，对下能够统领和指导其他的税收法律和法规。2.改授权行政机关立法为主为国家权力机关立法为主。把经过长期实践证明符合我国现阶段国情的税收行政法规，尽快报请全国人大及常委会审议通过成为正式的法律，改变现行立法与执法集于行政机关一身的状况。3.制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。
　　（三）按照公共财政的要求进一步明晰中央与地方政府的事权财权划分
　　从国外情况看，各国无论采用那种税权划分模式都充分考虑了各级政府提供公共产品的范围及其财政支出需求。合理界定中央和地方政府事权是中央和地方之间划分财权，进而进行税权纵向划分的基础。按照公共财政的原理，国家的职能应仅限于市场经济不能有效解决的问题上，主要承担宏观经济稳定收入再分配以及市场无法高效率供应的公共品的提供方面。按照这一原则，我国各级政府的事权和支出职责的划分必须作相应的调整。一方面，根据政府职能的转换对财政职责范围重新界定。对过去缺位的支出，例如基础教育、基础科学、卫生保健、社会保障以及农业投入等要适当增加；而对越位的部分，例如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴和价格补贴等，要逐步减少或退出。另一方面，着力解决投资支出的职责划分，逐步退出竞争性行业。这是我国事权划分和支出职责划分的关键。在政府间事权划分上应该按照“比较优势”的原则，凡是地方政府具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方政府。中央政府的投资应侧重全国性能源、

交通、电讯投资，大江大河治理和水利设施投资，自然资源和环境保护投资以及新兴产业和高科技产业投资等；地方政府侧重教育、卫生保健、农业、城镇建设，公共设施以及地方性基础产业投资。
　　与之相适应，在税权划分上对收入较多、影响较大的全国普遍开征的税种，中央享有立法权和解释权；对全国普遍开征但经济影响小的税种，立法权在中央，税收政策解释权在地方；对收入规模小，不宜在全国普遍开征的税种，立法权和解释权均在地方。这样，一方面可以确保中央宏观调控的主动权，另一方面也有利于调动地方政府的积极性。
　　（四）赋予地方一定的税收立法权
　　从国外情况看，在税权划分上，多数国家明确了地方政府的税收立法权。从我国的实际情况看，经过多年的改革，分税制已经初步建立，并确定了公共财政的发展模式，公共财政要求每级政府至少掌握一种税基以支持本级公共支出的需要。可以说税收立法权的下放已成为一种必然趋势。我国税权的划分既要体现全局利益的统一性，又要在统一指导下兼顾地方的局部利益，充分考虑地方政府运用税收调控经济的需要。具体设想如下：1.对涉及全局的税种，开征、停征、税目税率调整权继续集中在中央，经过全国人大立法、提升法律层次。2.地方税中在全国统一实施的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定。但在税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方在区间内确定执行标准，如个人所得税、地方消费税、营业税等。3.影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归地方，由地方决定其税基、税率、减免、开停征及征收管理等项事宜。但其征收方案需报中央备案。4.在一定的法律范围内，经中央批准后可授权地方开征部分地方色彩浓厚的新的地方税种。5.对某些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。
　　对税收立法权进行以上划分，一方面可以保证中央的权威，强化中央政府的宏观调控，避免因地方各自为政而可能引起的地区间低