保税区功能转型的政策、体制设计

　　(一)建设自由贸易港区所需要的政策条件

　　参照国际上的成功经验,建设以国际物流为主要功能的自由贸易港区,除需要具备在港区周围已经形成了较大的物流需求和港区基础设施较完善等客观物质条件外,一些政策条件必不可少。

　　首先,竞争性的税收政策。竞争性的税收政策指在关税、流转税、所得税等方面实施豁免或较低的税率,为区内的企业创造赢得成本优势的条件。成功的自由贸易港区一般都实行关税豁免政策,即国外货物进入区内免征关税,货物在区内销售时免征流转税,只有当货物从区内进入国内市场销售时,才征收关税和流转税。区内所得税、土地租金等也是较低的。

　　第二,海关监管高效便捷。国际上成功的临港物流园区一般都设在港区范围之内,即园区与港口码头连为一体。这样,当进出口货物或者转口贸易货物进入区内享受各项低税率政策时,避免了重复验关的繁琐手续。同时,对需要进行商检和卫检的商品种类数目也尽可能的少,为进出自由贸易港区的货物提供最大的便利。

　　第三,外汇支付自由。世界上临港国际物流业发达的自由港均实行货币自由兑付的外汇政策,其中,经常项目下货币自由兑换和支付是进出口贸易、转口贸易活跃,因而也是国际物流业发达的必要条件。

　　第四,实行更加开放的企业准入制度。这是指对愿意进入自由贸易港区经营的企业不存在资本金数量、来源地和股权比例等方面的歧视性或差别性政策待遇,给予各类企业充分竞争的机会。

　　(二)建设自由贸易港区的政策设计与调整

　　我国保税区发展产生功能错位的一个重要原因是适合发展自由贸易港区的政策和管理体制尚未建立起来。这包括两方面的问题:一方面,原来为保税区发展转口贸易而制定的政策存在缺陷;另一方面,有些发展自由贸易港区所必需的政策当初设计时就未考虑到。因此,为了支持保税区向自由贸易港区转型,我们不仅要调整现有的保税区政策,还要制定一些新的支持性政策。

　　1.出口退税政策

　　目前,国内非保税区的货物进入保税区时不予退税,必须当货物离境时才能获得出口退税。在出口加工区和其他保税仓库都已落实了进区(库)即退税的情况下,进入保税区的货物却不能落实该政策,使得保税区失去了作为国内出口货物的保税仓储场所的吸引力,同时也鼓励了国内货物“境外一日游”现象。政策调整方向是国内货物进入保税区视同出口,应该享受退税的货物,凭出口报送单、外汇核销单、增值税发票即可办理出口退税手续,不必等到货物离境时办理。

　　2.进出口经营活动权

　　由于外经贸部将保税区内企业视同境外企业,保税区内企业没有外贸经营权。保税区内企业要开展进出口业务,必须通过非保税区的有进出口经营权的企业进行。不仅增加了区内企业的经营成本,并且增大了泄露商业秘密的风险。应赋予保税区内企业进出口经营权。

　　3.通关、检验手续和运输监管政策

　　我国保税区虽然都是临港而建,但大多与港区分离,即在空间上港区之间是隔离的、在管理上两者也分属不同部门,其结果是货物进出港口和保税区要经过二次海关通关,程序重复、手续繁琐,降低了企业经营效率。同时,一些过于严格的海关监管规定,如海关监管中每批货物都要查验的监管原则,既增加了海关不必要的工作量,也给区内企业的经营活动增添了麻烦。此外,对于拼箱运输的管理也在很大程度上限制了区内企业开展物流运输服务。因为企业根据客户的要求和成本收益的核算,会将存放在不同保税区的货物(或同一保税区不同仓库内的货物)、在不同时间运抵保税区的货物、不同供应商的货物、以及进口仓库与出口仓库货物的拼箱运输。对于这些情况,我国现行海关监管虽然没有明文禁止,但由于规则和程序上的不协调(例如,监管上需要多种单据能够核对一致)等原因,使得拼箱运输事实上难以进行,阻碍了货物便捷畅通地流动。

　　政策调整的方向应包括:(1)连通保税区和港区,实行区港统一监管,避免二次通关的重复手续。(2)海关根据货物的品种、来源地等特点有针对性的抽查检验。(3)当因为区内企业的简单加工和运输作业而使货物的形态、数量、税号等性质发生改变时,海关在监管中可以有针对性地核对备案记录,不必要求一一对应,只要基本吻合即可。

　　4.金融外汇管理

　　2002年10月开始施行的《保税区外汇管理办法》,为保税区内企业开展正常的经营活动创造了条件。但进口付汇方面的一些规定仍比较严格,这虽然有助于减少偷逃汇现象,但给区内企业增加许多不便之处,有些甚至限制了企业正常的经营活动,主要表现为:(1)对购汇条件限制严格,基本上不允许购汇支付,以人民币注册成立的企业购汇支付额度也不得超过其注册资本中实际到位的人民币投资部分。(2)支付手续严格,如区内企业从境外进口货物销售给区外企业,由区外企业向境外支付外汇时,必须持区外企业进口报关单,但事实上许多区外企业会将货物先存放在保税区以享受延迟纳税的好处,这时就不能向境外支付。政策调整的目标应该是:经常项目下的支付应该完全放开,为了方便企业经营,在支付环节的衔接上,加强事中和事后跟踪监督,重点是跟踪监控收付汇活动异常的企业;在外汇监管方式上,外汇管理局应该将主要精力集中于监管商业银行,由商业银行在为企业办理结售汇的同时监管企业的外汇业务活动。

　　5.行业准入

　　物流行业是个新兴的综合性行业,涉及货运代理、集装箱运输、铁路货运、公路货运、航空运输、仓储等行业。目前,这些行业领域由不同的政府部门主管,各部门有不同的行业准入标准,因此,若想开展综合性的物流服务,企业必须向不同主管部门申领开业许可证,过程繁琐、费时费力。同时,对于物流服务涉及的各个行业,我国目前对于外商投资大多有一定的限制措施。

　　缺乏有实力的大型物流企业,将会限制我国保税区向自由贸易港区的功能转型和发展。政策调整的方向可包括:对于在保税区(自由贸易港区)设立物流企业,审批上应该实行鼓励性政策,简化审批手续;有关物流行业的外资进入问题,可以不受我国“入世”承诺的开放时间表限制,允许外资提早进入。

表1　　外商投资物流行业的政策规定

注:国内企业投资物流行业虽然不需要经过外经贸部审批,但也需要经过其他不同的主管部门审批。

　　(三)保税区向自由贸易港区功能转型的绩效评价

　　当前保税区发展中碰到的困难和问题,既有客观条件不成熟和政策设计不严密等原因,也有原先对保税区发展成绩考核指标存在偏差的问题。

　　目前,对保税区绩效考核的主要指标与考核开发区的指标相似,即以GDP、引进外资金额数和项目数、税收等经济总量指标为主。这容易造成保税区注重短期利益和局部利益、注重引进发展制造业

　　(四)政策设计与调整的实施步骤和后续机制

　　1.各部门的政策调整需要统一认识,统一思想。起草和制定一部保税区法规,是统一认识的过程。

　　2.法规的起草可以基于试点的经验,也可以基于各部门的联合调查,无论基于何种方式,首先需要中央政府的决策。

　　3.政策调整牵扯到众多职能部门,需要国务院授权主管部门牵头和协调。