重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角
家权力中心，它决定着公共资源的分配机制与基本原则，而作为第三次分配的社会组织、慈善活动，则体现着社会自组织的功能与民间志愿精神的兴起，它包括了社会组织的发展和管理，社会志愿服务的提供与管理等。现如今，社会组织已经成为除政府外的另一大社会管理主体，在社会事业与社会福利领域发挥着独特的自我管理、自我服务与自主治理的功能。从英美等国的发展路径来看，社会组织的发育水平与社会管理和服务的成效之间有着较强的正相关关系，即社会组织发达的国家和地区，其社会管理水平与质量也相对较高。
在发展社会组织方面，我们可以在一定程度上参考借鉴西方的成功经验及模式。例如在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中所占的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。政府对社会组织的直接支持表现为：政府提供基金支持以及直接与慈善和志愿组织签署合同：为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织付费。同时政府对慈善和志愿组织进行一系列的间接支持，包括对捐赠行为的免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的慈善和志愿组织的员工，提供税收信用以及税收减免等。而英国政府则通过建立制度化伙伴关系的方式，鼓励推动社会组织与社会管理。英国政府和社会组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，这不是一部法律，而类似一个备忘录，但其重要意义在于它经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成、共同签署遵循，明确各自的责任与权限，为双方今后的关系确立了基本原则和行为依据。
上述国家的成功范例提醒我们，政府需要与社会中介组织建立一种制度化、法理化的关系。社会管理的实现水平在很大程度上取决于社会组织的发育程度，尤其是直接从事各类社会性公共服务的民间团体的成熟程度，因此我们需要重视和研究这部分社会组织的内在机制和发展条件，在政府公权力之外更好地整合民间力量，发挥其非行政、非层级、非政府的社会管理与服务策略，形成政府与非政府部门间的合作伙伴关系。[2]而这种相互依赖关系又将对双方的制度整合和运作效能产生新的挑战，需要进一步评估考量。
社会需求导向下社会管理体制的多层次构建
在新的社会经济发展背景下，社会管理的内涵与外延都发生了较大变化，从简单的行政主导下的单位一街居式社会统合管理体制，转变为社会政策制度框架中政府与社会组织合作互动的社会综合管理体制。进一步而言，社会管理体制的改革与重构需要以真实的社会需求为导向，从管理方式、评估指标及社会投资等层面共同推进。
第一，实行社会服务与社会组织的分类管理体制，兼顾社会管理的公平与效率。一方面，针对不同的社会事务和社会服务的内容，例如养老服务、健康卫生服务、就业服务乃至家庭服务的性质与特点，制定相应的社会管理政策与制度：另一方面，对社会组织进行分类管理，以公益性和互益性的标准对其分别实行税收优惠等。从政策上将社会组织划分为民间公益组织和民办非营利企业（类似于当前我国的民办非企业单位和西方背景中的社会企业）两种类型。针对不同的类型，可以采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织，因其面向全社会开展公益慈善活动，应该采取全面的免税优惠政策，并通过政府委托或政府采购给予资金支持，同时鼓励它们开展多种形式的社会慈善与公益活动。这类组织因其运作的是公益财产，应限制其开展经营性活动，依法强制贯彻公开性和透明性原则，并实行严格的社会监督。对于民办非营利企业，因其提供的社会服务或者具有市场交易性，或者具有互益性，应从政策上鼓励它们参与市场竞争，依托市场维持组织的发展，相应地，政府可采取一定的减税措施给予支持。
第二，建立社会发展指标与社会影响指标，提升社会管理的信度与效度。政府要切实实现社会管理的目标，需要将社会影响评估纳入到经济、社会和环境的决策中去。必须把社会管理目标具体化，通过指标设计，编制成可以测度的社会指标，如同经济发展中的国内生产总值、消费价格指数、国际收支、就业率、居民收入等一样。但是，到目前为止，能够像经济数据那样用几个指标来预测社会发展的社会指标很鲜见，全世界都是如此。对于社会宏观管理．这无疑是一个难题。参考一些学者的相关研究，笔者以为在中国目前的发展水平和阶段，可以考虑的社会指标应当包括城镇贫困人口比例、城镇基尼系数、城乡养老保险覆盖率、城镇医疗保险覆盖率、城镇失业保险覆盖率、高中阶段毛入学率、基本公共卫生覆盖人群、调查失业率、不公平指数、犯罪率等。我们还有待于在上述甚至更多指标的基础上，研究和设计出几个简明的社会发展指标，用来定期监测社会管理目标的实现情况。
第三，大力发展社会慈善资本，培育“社会经济部门”的形成，实现社会管理的创新与效益。传统的社会福利事业管理给人的感觉是不追求效益，并且是花钱的事业。随着社会捐赠活动的日益活跃与非公募基金的日益增多，这是一笔不容小觑的社会慈善资金，需要我们树立一种现代社会慈善资本的观念，建立一个社会慈善资本的运作体系，以社会投资来解决根本问题，通过慈善投资的方式，摆脱以往的“施舍性质的济贫院方式”，这是一种更为积极、创新及效率标准下的社会管理理念与模式。其关键之处在于需要建立制度化的中间服务机构，例如由专业管理顾问公司或者公益创投基金设立公益创投计划，由专业人士和独立研究评估来选择和决定慈善资金的去向，服务于社会慈善资本、政府及社会组织，帮助其提升社会管理与社会服务的效益。
大力发展社会慈善资本，有助于进一步推进“社会经济部门”的形成。有别于传统的公共经济部门与市场经济部门，“社会经济部门”是一个新的概念与事物。按照OECD等国际组织的通行定义，从性质上来说，它主要是指第三部门（非政府组织，社会企业，社区组织与志愿组织等）在经济领域的活动产生的效益总和，它不是以人们衡量市场经济的办法即工资、收益等来衡量，其产出是把社会效果和间接的经济效益结合在一起。具体而言，我国当前需要大力发展以社会组织为主体的生活性服务业，推进“社会经济部门”的形成。特别是随着老百姓收入水平的提高，社区服务业、老年服务、病人看护、社区家庭医生、卫生服务，以及其他一些关系到人民群众生活质量和品质的生活性服务业需求日益提升，以社会服务业为主的“社会经济部门”具有吸纳就业、投入少、资源损耗少、可持续发展等优势，从就业容量来讲比生产性服务部门还要大。通过在社会管理中加强对社会服务领域的社会性投资，推动政府、公益性或社区发展银行、商业性信托机构、公益基金乃至个人等多种投资主体， 《重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角(第2页)》
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在发展社会组织方面，我们可以在一定程度上参考借鉴西方的成功经验及模式。例如在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中所占的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。政府对社会组织的直接支持表现为：政府提供基金支持以及直接与慈善和志愿组织签署合同：为那些参与低收入阶层服务的慈善和志愿组织付费。同时政府对慈善和志愿组织进行一系列的间接支持，包括对捐赠行为的免税、减税；为从事儿童照顾、老人照顾、住宅补贴的慈善和志愿组织的员工，提供税收信用以及税收减免等。而英国政府则通过建立制度化伙伴关系的方式，鼓励推动社会组织与社会管理。英国政府和社会组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，这不是一部法律，而类似一个备忘录，但其重要意义在于它经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成、共同签署遵循，明确各自的责任与权限，为双方今后的关系确立了基本原则和行为依据。
上述国家的成功范例提醒我们，政府需要与社会中介组织建立一种制度化、法理化的关系。社会管理的实现水平在很大程度上取决于社会组织的发育程度，尤其是直接从事各类社会性公共服务的民间团体的成熟程度，因此我们需要重视和研究这部分社会组织的内在机制和发展条件，在政府公权力之外更好地整合民间力量，发挥其非行政、非层级、非政府的社会管理与服务策略，形成政府与非政府部门间的合作伙伴关系。[2]而这种相互依赖关系又将对双方的制度整合和运作效能产生新的挑战，需要进一步评估考量。
社会需求导向下社会管理体制的多层次构建
在新的社会经济发展背景下，社会管理的内涵与外延都发生了较大变化，从简单的行政主导下的单位一街居式社会统合管理体制，转变为社会政策制度框架中政府与社会组织合作互动的社会综合管理体制。进一步而言，社会管理体制的改革与重构需要以真实的社会需求为导向，从管理方式、评估指标及社会投资等层面共同推进。
第一，实行社会服务与社会组织的分类管理体制，兼顾社会管理的公平与效率。一方面，针对不同的社会事务和社会服务的内容，例如养老服务、健康卫生服务、就业服务乃至家庭服务的性质与特点，制定相应的社会管理政策与制度：另一方面，对社会组织进行分类管理，以公益性和互益性的标准对其分别实行税收优惠等。从政策上将社会组织划分为民间公益组织和民办非营利企业（类似于当前我国的民办非企业单位和西方背景中的社会企业）两种类型。针对不同的类型，可以采取不同的税收优惠政策、政府支持政策及不同的监督管理办法。对于民间公益组织，因其面向全社会开展公益慈善活动，应该采取全面的免税优惠政策，并通过政府委托或政府采购给予资金支持，同时鼓励它们开展多种形式的社会慈善与公益活动。这类组织因其运作的是公益财产，应限制其开展经营性活动，依法强制贯彻公开性和透明性原则，并实行严格的社会监督。对于民办非营利企业，因其提供的社会服务或者具有市场交易性，或者具有互益性，应从政策上鼓励它们参与市场竞争，依托市场维持组织的发展，相应地，政府可采取一定的减税措施给予支持。
第二，建立社会发展指标与社会影响指标，提升社会管理的信度与效度。政府要切实实现社会管理的目标，需要将社会影响评估纳入到经济、社会和环境的决策中去。必须把社会管理目标具体化，通过指标设计，编制成可以测度的社会指标，如同经济发展中的国内生产总值、消费价格指数、国际收支、就业率、居民收入等一样。但是，到目前为止，能够像经济数据那样用几个指标来预测社会发展的社会指标很鲜见，全世界都是如此。对于社会宏观管理．这无疑是一个难题。参考一些学者的相关研究，笔者以为在中国目前的发展水平和阶段，可以考虑的社会指标应当包括城镇贫困人口比例、城镇基尼系数、城乡养老保险覆盖率、城镇医疗保险覆盖率、城镇失业保险覆盖率、高中阶段毛入学率、基本公共卫生覆盖人群、调查失业率、不公平指数、犯罪率等。我们还有待于在上述甚至更多指标的基础上，研究和设计出几个简明的社会发展指标，用来定期监测社会管理目标的实现情况。
第三，大力发展社会慈善资本，培育“社会经济部门”的形成，实现社会管理的创新与效益。传统的社会福利事业管理给人的感觉是不追求效益，并且是花钱的事业。随着社会捐赠活动的日益活跃与非公募基金的日益增多，这是一笔不容小觑的社会慈善资金，需要我们树立一种现代社会慈善资本的观念，建立一个社会慈善资本的运作体系，以社会投资来解决根本问题，通过慈善投资的方式，摆脱以往的“施舍性质的济贫院方式”，这是一种更为积极、创新及效率标准下的社会管理理念与模式。其关键之处在于需要建立制度化的中间服务机构，例如由专业管理顾问公司或者公益创投基金设立公益创投计划，由专业人士和独立研究评估来选择和决定慈善资金的去向，服务于社会慈善资本、政府及社会组织，帮助其提升社会管理与社会服务的效益。
大力发展社会慈善资本，有助于进一步推进“社会经济部门”的形成。有别于传统的公共经济部门与市场经济部门，“社会经济部门”是一个新的概念与事物。按照OECD等国际组织的通行定义，从性质上来说，它主要是指第三部门（非政府组织，社会企业，社区组织与志愿组织等）在经济领域的活动产生的效益总和，它不是以人们衡量市场经济的办法即工资、收益等来衡量，其产出是把社会效果和间接的经济效益结合在一起。具体而言，我国当前需要大力发展以社会组织为主体的生活性服务业，推进“社会经济部门”的形成。特别是随着老百姓收入水平的提高，社区服务业、老年服务、病人看护、社区家庭医生、卫生服务，以及其他一些关系到人民群众生活质量和品质的生活性服务业需求日益提升，以社会服务业为主的“社会经济部门”具有吸纳就业、投入少、资源损耗少、可持续发展等优势，从就业容量来讲比生产性服务部门还要大。通过在社会管理中加强对社会服务领域的社会性投资，推动政府、公益性或社区发展银行、商业性信托机构、公益基金乃至个人等多种投资主体， 《重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角(第2页)》
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