重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角
重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角
王川兰
内容摘要 对社会管理的行政化认知与实践导向逐渐显现其弊端，需要我们从社会维度，即社会政策与社会组织的视角对其重新理解和定义。社会管理是与公共福利和生活质量相关的社会政策的执行与实施，而社会组织逐渐成为除政府之外的另一个有效社会管理主体。社会管理体制的改革需要以真实的社会需求为导向，从建立分类管理制度、制定社会发展与影响指标、发展社会慈善资本及社会经济部门等多层面进行构建。
关键词 社会管理 社会政策 社会组织发展
作者王川兰，复旦大学社会发展与公共政策学院博士。（上海：200433）
随着我国人均GDP在2008年达到3000美元，经济社会发展目标从解决温饱逐渐转向追求生活质量，社会建设与社会管理的议题逐渐引起大众的关注和讨论。事实上，在过去几十年中，尽管我国的经济体制改革取得了巨大成功，政府管理体制改革也颇有成效，然而社会管理领域的改革还处于破冰阶段，进展比较缓慢，还没有形成一个系统完整的改革思路与政策框架。与此同时，随着改革的深入而引发的社会风险与问题却在日益凸显，人民群众对各类社会政策及社会服务的需求逐渐增加，以强调民生改善与福利保障为核心的社会管理体制的改革，势必将成为下一发展阶段的重中之重。那么，什么是社会管理？如何实施社会管理？怎样评判社会管理的成效？至今，理论界与实践部门尚缺乏对这些问题的深入思考与有效应对，迫切需要我们对上述问题进行重新理解与回应。
“单位—街居”体制结构中的社会管理及其弊端
一直以来，我们对社会管理的认识和理解是放置在计划经济体制结构中加以实现的。在计划经济年代，我国在社会领域实行的是以“单位制”为主、以“街居制”（基层地区管理）为辅的管理体制。主要表现为在城市基层社会逐步建立了通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现对城市全体社会成员的控制和整合，达到维护社会稳定和巩固政权的目的。单位制的形成具有历史背景，是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。而“街居制”地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作。街居体系虽然经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单被动地执行上级政府下达的指令与任务。因此，社会管理被理解为社会福利事业管理，包括个人的单位福利及困难家庭依赖正式单位或街道政府保障的思维模式，其覆盖的范围及提供的福利都比较有限，基本局限在养老抚恤、独身子女津贴、公费医疗等方面。
在我国经济转轨和社会转型之后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制及其附属的单位福利体制基本解体，但其长期以来形成的心理与行为模式，至今影响着政府对社会管理与建设的理解和判断。在经济社会快速转型的当下，通过街居制这一行政化的单向度结构传输社会福利产品与社会服务，实行社会事业管理，远不能满足多样化的社会和个人发展的需求。而在单位制退出及街居制捉襟见肘之际，社会管理缺乏其他有效的替代性供给主体，显得十分薄弱，居民有关环境、卫生、治安、娱乐、健康、教育、购物等社会需求方面的问题，无法得到及时反映和解决。长此以往，容易形成社会管理的空白区——“非国家空间”，这对于社会稳定与社会发展都会产生消极影响。这就迫切需要我们在“单位一街居”体制结构之外，重新认识与探讨社会管理被当今时代所赋予的新的内涵、特征及其实现路径。
基于社会政策与社会组织视角的社会管理变革
不同于过去计划经济体制下对社会管理狭隘化、简单化的理解和运行，在当前的经济社会发展阶段，需要从政策环境及组织执行的视角对社会管理加以重新认识和理解，并且从这些方面切实加强社会管理体制的改革与建设。换言之，社会政策、社会组织及社会管理是三位一体的关系，社会管理的建设离不开社会政策的制定与社会组织的发展。
其一，从社会政策的角度理解社会管理。“社会政策是影响公共福利的国家行为”，正如迈克尔·希尔(MichaelHill)所言，虽然非国家机构也可以有政策，但社会政策这种一般性的表达方式主要是用来界定与公民福利有关的国家所起的作用。[1]显而易见，社会政策主要是通过国家公共权力的介入发挥配置和供给公共福利产品的作用。而从国际经验来看，社会政策通常包括扶贫政策、社会保障政策、就业政策、医疗卫生政策、教育政策、住房政策、社会服务政策，以及社会秩序政策等。就这一意义而言，社会管理实质上是社会政策的执行，是政府和其他公共组织及社会机构在社会政策范围内，组织、管理与协调同老百姓现实生活休戚相关的社会事务，基本上涵盖了国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区与社会公共环境以及宗教等范围，提供关系着每个人生活质量与品质的社会性公共服务。社会管理在此意义上保障人民福祉随着经济发展而发展，促进社会公平与公正，防止社会问题扩大和激化，避免出现大的社会震荡，是社会政策的执行行为与过程。由此可见，社会管理的中心是执行和实施社会政策，即为有效实现上述社会政策目标所进行的组织、协调和推展社会服务的活动。社会管理的核心是社会政策，社会政策是政府干预、管理社会的主要手段和基本措施，它决定了其他的社会管理方式与手段。
因此，社会管理首先需要通过社会政策的界分，来确定相应的社会行政管理体制与职能范围，运用社会行政及社会工作等专业方法，将国家或地区的社会政策转化为社会服务的持续动态过程，以预防或解决社会问题。社会管理区别于其他公共事务管理的特点主要表现为依照行政程序，通过社会管理的行政组织及社会服务人员在社会政策的架构中，针对社会问题与目标群体，整合分离的社会资源，开发执行可持续的社会服务项目，向有需要的社会成员提供专业化的社会服务，从而实现社会政策的预期目标。因此，要推进我国社会管理体制的改革，首先需要进一步构建一个完善的社会政策体系作为其规范性与合法性前提。
其二，从社会组织的视角认识社会管理。社会政策执行的终端往往表现为各类社会性公共物品与社会服务项目的提供，而这必然涉及到社会组织在其中的角色与功能。按照各国的发展经验，政府作为国 《重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角》
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王川兰
内容摘要 对社会管理的行政化认知与实践导向逐渐显现其弊端，需要我们从社会维度，即社会政策与社会组织的视角对其重新理解和定义。社会管理是与公共福利和生活质量相关的社会政策的执行与实施，而社会组织逐渐成为除政府之外的另一个有效社会管理主体。社会管理体制的改革需要以真实的社会需求为导向，从建立分类管理制度、制定社会发展与影响指标、发展社会慈善资本及社会经济部门等多层面进行构建。
关键词 社会管理 社会政策 社会组织发展
作者王川兰，复旦大学社会发展与公共政策学院博士。（上海：200433）
随着我国人均GDP在2008年达到3000美元，经济社会发展目标从解决温饱逐渐转向追求生活质量，社会建设与社会管理的议题逐渐引起大众的关注和讨论。事实上，在过去几十年中，尽管我国的经济体制改革取得了巨大成功，政府管理体制改革也颇有成效，然而社会管理领域的改革还处于破冰阶段，进展比较缓慢，还没有形成一个系统完整的改革思路与政策框架。与此同时，随着改革的深入而引发的社会风险与问题却在日益凸显，人民群众对各类社会政策及社会服务的需求逐渐增加，以强调民生改善与福利保障为核心的社会管理体制的改革，势必将成为下一发展阶段的重中之重。那么，什么是社会管理？如何实施社会管理？怎样评判社会管理的成效？至今，理论界与实践部门尚缺乏对这些问题的深入思考与有效应对，迫切需要我们对上述问题进行重新理解与回应。
“单位—街居”体制结构中的社会管理及其弊端
一直以来，我们对社会管理的认识和理解是放置在计划经济体制结构中加以实现的。在计划经济年代，我国在社会领域实行的是以“单位制”为主、以“街居制”（基层地区管理）为辅的管理体制。主要表现为在城市基层社会逐步建立了通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现对城市全体社会成员的控制和整合，达到维护社会稳定和巩固政权的目的。单位制的形成具有历史背景，是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。而“街居制”地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作。街居体系虽然经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单被动地执行上级政府下达的指令与任务。因此，社会管理被理解为社会福利事业管理，包括个人的单位福利及困难家庭依赖正式单位或街道政府保障的思维模式，其覆盖的范围及提供的福利都比较有限，基本局限在养老抚恤、独身子女津贴、公费医疗等方面。
在我国经济转轨和社会转型之后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制及其附属的单位福利体制基本解体，但其长期以来形成的心理与行为模式，至今影响着政府对社会管理与建设的理解和判断。在经济社会快速转型的当下，通过街居制这一行政化的单向度结构传输社会福利产品与社会服务，实行社会事业管理，远不能满足多样化的社会和个人发展的需求。而在单位制退出及街居制捉襟见肘之际，社会管理缺乏其他有效的替代性供给主体，显得十分薄弱，居民有关环境、卫生、治安、娱乐、健康、教育、购物等社会需求方面的问题，无法得到及时反映和解决。长此以往，容易形成社会管理的空白区——“非国家空间”，这对于社会稳定与社会发展都会产生消极影响。这就迫切需要我们在“单位一街居”体制结构之外，重新认识与探讨社会管理被当今时代所赋予的新的内涵、特征及其实现路径。
基于社会政策与社会组织视角的社会管理变革
不同于过去计划经济体制下对社会管理狭隘化、简单化的理解和运行，在当前的经济社会发展阶段，需要从政策环境及组织执行的视角对社会管理加以重新认识和理解，并且从这些方面切实加强社会管理体制的改革与建设。换言之，社会政策、社会组织及社会管理是三位一体的关系，社会管理的建设离不开社会政策的制定与社会组织的发展。
其一，从社会政策的角度理解社会管理。“社会政策是影响公共福利的国家行为”，正如迈克尔·希尔(MichaelHill)所言，虽然非国家机构也可以有政策，但社会政策这种一般性的表达方式主要是用来界定与公民福利有关的国家所起的作用。[1]显而易见，社会政策主要是通过国家公共权力的介入发挥配置和供给公共福利产品的作用。而从国际经验来看，社会政策通常包括扶贫政策、社会保障政策、就业政策、医疗卫生政策、教育政策、住房政策、社会服务政策，以及社会秩序政策等。就这一意义而言，社会管理实质上是社会政策的执行，是政府和其他公共组织及社会机构在社会政策范围内，组织、管理与协调同老百姓现实生活休戚相关的社会事务，基本上涵盖了国民福利、就业、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻与家庭生活、社区与社会公共环境以及宗教等范围，提供关系着每个人生活质量与品质的社会性公共服务。社会管理在此意义上保障人民福祉随着经济发展而发展，促进社会公平与公正，防止社会问题扩大和激化，避免出现大的社会震荡，是社会政策的执行行为与过程。由此可见，社会管理的中心是执行和实施社会政策，即为有效实现上述社会政策目标所进行的组织、协调和推展社会服务的活动。社会管理的核心是社会政策，社会政策是政府干预、管理社会的主要手段和基本措施，它决定了其他的社会管理方式与手段。
因此，社会管理首先需要通过社会政策的界分，来确定相应的社会行政管理体制与职能范围，运用社会行政及社会工作等专业方法，将国家或地区的社会政策转化为社会服务的持续动态过程，以预防或解决社会问题。社会管理区别于其他公共事务管理的特点主要表现为依照行政程序，通过社会管理的行政组织及社会服务人员在社会政策的架构中，针对社会问题与目标群体，整合分离的社会资源，开发执行可持续的社会服务项目，向有需要的社会成员提供专业化的社会服务，从而实现社会政策的预期目标。因此，要推进我国社会管理体制的改革，首先需要进一步构建一个完善的社会政策体系作为其规范性与合法性前提。
其二，从社会组织的视角认识社会管理。社会政策执行的终端往往表现为各类社会性公共物品与社会服务项目的提供，而这必然涉及到社会组织在其中的角色与功能。按照各国的发展经验，政府作为国 《重新理解社会管理——基于社会政策与社会组织的视角》
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