韩国公有企业民营化及其效果分析
尽一切努力，使政府持有股票的出售得到最佳回报。另外，不管承认大股东控制经营权是否，都有必要注意分散所有权，出售资产时不能伤及纳税人（公有企业真正的所有人）的利益。同时，努力保障原企业员工的合理、合法待遇，尽量让员工持有公民内部股，并解决好再就业问题，以安定人心，稳定社会秩序。
（二）民营化的主要方式及股份转让方法
1.民营化的主要方式
根据公有企业的性质和经营内容的不同，其民营化的方式也会有所区别：(1)出售资产（政府持有股票所有权转移）。通过出售政府持有的公有企业财产进行民营化方式可在较短的时间内较快地收回所投资金，是通常采用的方法。出售股票可有多种方式，即公有企业作为一个独立单位，出售其股票的一部分或全部；将企业分割成不同部分，优先出售给相关部门；只出售现有公有企业的周边业务部分；按买方不同可分为国民股、内部职工持有股、股票市场公开买卖及国外市场出售等。根据出售股票程度，可分为“完全民营化”和“部分民营化”。“完全民营化”是把企业的所有权和经营权彻底转让给民间；“部分民营化”是政府希望在一定时期内继续掌握企业的所有权和经营权，从而仅出售一定数量的股票。(2)契约制度。它是以合同承包的方式将地方服务机构或服务领域交给民间经营者进行管理与经营。如垃圾整理和街道卫生清洁工作等，由地方政府负责其财务开支，用税收金向经营者支付一定的费用，以补偿其提供的服务，避免直接向服务对象收费。另外，合同承包形式也可用于公共建设项目，以便在民营部门的投资者获得足够的回报后，再把资产归还国有部门。(3)放宽或撤消政府限制。放宽或撤消政府限制适用于法定的垄断待业机构，通过这种形式可使民营机构介入以前只有国有部门才能涉足的领域，通常是与出售股票方式结合起来的，也可视为民营化的启动措施。
2.股份转让方法
(1)公开发售。以一般投资者为对象，用公开投标的方式来决定发售价格和发售量。此种方法还可细分为3种，即以公定价格公开发售，事先由政府把发售的股份价格公布于众，由认购者申请认购数额；公开竞争，以公开竞争方式决定股票价格和发售量，面向普通投资者发售；混合方式，固定价格发售和公开竞争发售混合的方式，多数用于大型公有企业的民营化。采用公开发售方式时，要防止投资者串通一气压低股票价格，应事先定好发售价格，对个人认购股份的机会和数额进行适度限制。(2)直接出售。根据认购对象的不同，直接发售可分为发售给特定的人或特定的企业、直接发售给经营者及公司员工2种。此种方式的特点是，程序简便，费用低，但发售价格的公共性难以保证，垄断性较强的企业出售可能会引发新的垄断。所以，此种方式较适用于小规模公有企业的民营化及公有企业的部分民营化，以及受人为因素制约较多的公有企业民营化。(3)国民股。将公有企业股份发售给一般国民，以此来分配企业发展带来的红利、扩大和稳定证券市场。此种方法可避免政治上的舆论，防止新的垄断的形成，提高国民主人翁意识，有利于重新进行国有化，但由于发售给一般投资者时对股价实行了优惠，所以整个发售额会相对减少，如大量出售，需要有金融机构的配套支持才行。另外，会与所有权分散的民营企业一样，对外部效果依赖性大，责任不明确，很难对经营者进行有效的监督。
三、对公有企业民营化的评析
（一）政策评析
韩国推行公有企业民营化已有近半个世纪的历史，在肯定其成功一面的同时，也要对其过去所采取政策方面存在的缺陷进行总结。
1.民营化的目的和对象的选择不够明确一致
韩国出台的5次国有企业民营化政策均显得目标不十分明确，政策决策者对民营化的必要性认识不足，缺乏勇气与决断力，不乏有想利用公有企业民营化来解决政治上的利害关系之倾向。结果造成个别公有企业改革推进速度迟缓，相关政策不能得到有力地贯彻执行。此外，在选定民营化对象企业时，没有一个具体统一的标准，从而加大了执行政策的难度。
2.政策协调能力不足
公有企业民营化从一开始就会陷入错综复杂的利害关系中，有利害关系的各方在政治上、经济上的利益角逐有时很激烈，其中主管部门、政治圈、将被民营化的公有企业等是首当其冲的。从韩国的5次民营化运动看，有的公有企业民营化进展迟缓或宣告失败，都是由于利害关系各方害怕失去既得利益以及列入民营化的公有企业的反对造成的。
3.民营化方式中政治色彩过强
韩国政府采取的民营化方式往往考虑政治方面的因素较多而忽视市场经济规律，造成民营化后的企业经营效益不佳。如国民股出售方式，虽然有效地控制了经济力量的过分集中，但股权过于分散带来经营效率难以提高的问题一直都无法解决。此外，在制定民营化政策时偏重于大目标、大方向的决策，而对具体执行阶段的实施细则考虑得不够周全，政策执行常常受阻，拖延民营化的进程。
（二）效果分析
公有企业民营化的正面效果不外乎是减少政府干预，增加财政收入，提高企业效益，转变企业经营理念等。下面分别对5次民营化的效果进行评析。
第1次民营化的企业中除了“大韩海运公司”、“造船公司”、“大韩盐业”继续亏损和资本平均收益率减少外，其余的“大韩通运”、“大韩航空”、“商业银行”、“大韩灾害保险”等企业均实现了盈利和资本平均收益率的增加。另外，对民营经济的发展起到了较好的影响，因此，此次民营化基本上是成功的。
第2次民营化，从80年代初开始，韩国政府着手构筑民营经济为主导的市场经济体制。此间，由于公有企业民营化引进外资带来的偿还本金和利息问题，那些引进外资设立的公有企业的经营效果受到了普遍的关注。同时，国民普遍认为国营企业已具备收购公有企业及提高经营效率的能力。此次民营化正是在这种形势下展开的，多数被民营化的公有企业初期虽然出现过亏损势态，但在后来的数年内都实现了扭亏为盈。但这次民营化并未能达到预期的目标，原计划中一些列入民营化的公有企业由于各种原因并没有推行下去，有的半途而废。
第3次民营化。对证券市场的发展或多或少作出了贡献，但未能实现其根本宗旨即提高公有企业的经营效率。
第5次民营化。此次民营化仍在进行中，以前由于与民营化相关产业结构改善方案出台较晚以及相关法案制定的迟延，通过民营化推动整个产业的高效率化和提高竞争力的目的没有得以充分实现。另外，此次民营化主要是以发售股票方式进行，现在已经有人担心子公司的整改方式靠股份出让是否会造成母公司经营效率的下降。
今后，韩国政府在公有企业民营化中将会加强政策推进目标的设立，推进过程的管理和事后监管，利用法律的约束力和独立性的制度推进民营化。
收稿日期：2002-05-09
【参考文献】
[1] （韩）公有企业和政府限制政策[Z].1996.
[2] （韩）韩国开发研究院.关于国企民营化的研究[Z].1988.
[3] （韩）韩国证券研究所.大型国企民营化方案[Z].1998.
[4] （韩）经济企划院.国企民营化及功能调整方案[Z].1999.
[5] 国有企业改革之路——韩国[M].兰州：兰州大学出版社，1999.
[6] （韩）企划预算委员会编.国企民营化及经营革新计划（1～5次）[Z].1998.
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（二）民营化的主要方式及股份转让方法
1.民营化的主要方式
根据公有企业的性质和经营内容的不同，其民营化的方式也会有所区别：(1)出售资产（政府持有股票所有权转移）。通过出售政府持有的公有企业财产进行民营化方式可在较短的时间内较快地收回所投资金，是通常采用的方法。出售股票可有多种方式，即公有企业作为一个独立单位，出售其股票的一部分或全部；将企业分割成不同部分，优先出售给相关部门；只出售现有公有企业的周边业务部分；按买方不同可分为国民股、内部职工持有股、股票市场公开买卖及国外市场出售等。根据出售股票程度，可分为“完全民营化”和“部分民营化”。“完全民营化”是把企业的所有权和经营权彻底转让给民间；“部分民营化”是政府希望在一定时期内继续掌握企业的所有权和经营权，从而仅出售一定数量的股票。(2)契约制度。它是以合同承包的方式将地方服务机构或服务领域交给民间经营者进行管理与经营。如垃圾整理和街道卫生清洁工作等，由地方政府负责其财务开支，用税收金向经营者支付一定的费用，以补偿其提供的服务，避免直接向服务对象收费。另外，合同承包形式也可用于公共建设项目，以便在民营部门的投资者获得足够的回报后，再把资产归还国有部门。(3)放宽或撤消政府限制。放宽或撤消政府限制适用于法定的垄断待业机构，通过这种形式可使民营机构介入以前只有国有部门才能涉足的领域，通常是与出售股票方式结合起来的，也可视为民营化的启动措施。
2.股份转让方法
(1)公开发售。以一般投资者为对象，用公开投标的方式来决定发售价格和发售量。此种方法还可细分为3种，即以公定价格公开发售，事先由政府把发售的股份价格公布于众，由认购者申请认购数额；公开竞争，以公开竞争方式决定股票价格和发售量，面向普通投资者发售；混合方式，固定价格发售和公开竞争发售混合的方式，多数用于大型公有企业的民营化。采用公开发售方式时，要防止投资者串通一气压低股票价格，应事先定好发售价格，对个人认购股份的机会和数额进行适度限制。(2)直接出售。根据认购对象的不同，直接发售可分为发售给特定的人或特定的企业、直接发售给经营者及公司员工2种。此种方式的特点是，程序简便，费用低，但发售价格的公共性难以保证，垄断性较强的企业出售可能会引发新的垄断。所以，此种方式较适用于小规模公有企业的民营化及公有企业的部分民营化，以及受人为因素制约较多的公有企业民营化。(3)国民股。将公有企业股份发售给一般国民，以此来分配企业发展带来的红利、扩大和稳定证券市场。此种方法可避免政治上的舆论，防止新的垄断的形成，提高国民主人翁意识，有利于重新进行国有化，但由于发售给一般投资者时对股价实行了优惠，所以整个发售额会相对减少，如大量出售，需要有金融机构的配套支持才行。另外，会与所有权分散的民营企业一样，对外部效果依赖性大，责任不明确，很难对经营者进行有效的监督。
三、对公有企业民营化的评析
（一）政策评析
韩国推行公有企业民营化已有近半个世纪的历史，在肯定其成功一面的同时，也要对其过去所采取政策方面存在的缺陷进行总结。
1.民营化的目的和对象的选择不够明确一致
韩国出台的5次国有企业民营化政策均显得目标不十分明确，政策决策者对民营化的必要性认识不足，缺乏勇气与决断力，不乏有想利用公有企业民营化来解决政治上的利害关系之倾向。结果造成个别公有企业改革推进速度迟缓，相关政策不能得到有力地贯彻执行。此外，在选定民营化对象企业时，没有一个具体统一的标准，从而加大了执行政策的难度。
2.政策协调能力不足
公有企业民营化从一开始就会陷入错综复杂的利害关系中，有利害关系的各方在政治上、经济上的利益角逐有时很激烈，其中主管部门、政治圈、将被民营化的公有企业等是首当其冲的。从韩国的5次民营化运动看，有的公有企业民营化进展迟缓或宣告失败，都是由于利害关系各方害怕失去既得利益以及列入民营化的公有企业的反对造成的。
3.民营化方式中政治色彩过强
韩国政府采取的民营化方式往往考虑政治方面的因素较多而忽视市场经济规律，造成民营化后的企业经营效益不佳。如国民股出售方式，虽然有效地控制了经济力量的过分集中，但股权过于分散带来经营效率难以提高的问题一直都无法解决。此外，在制定民营化政策时偏重于大目标、大方向的决策，而对具体执行阶段的实施细则考虑得不够周全，政策执行常常受阻，拖延民营化的进程。
（二）效果分析
公有企业民营化的正面效果不外乎是减少政府干预，增加财政收入，提高企业效益，转变企业经营理念等。下面分别对5次民营化的效果进行评析。
第1次民营化的企业中除了“大韩海运公司”、“造船公司”、“大韩盐业”继续亏损和资本平均收益率减少外，其余的“大韩通运”、“大韩航空”、“商业银行”、“大韩灾害保险”等企业均实现了盈利和资本平均收益率的增加。另外，对民营经济的发展起到了较好的影响，因此，此次民营化基本上是成功的。
第2次民营化，从80年代初开始，韩国政府着手构筑民营经济为主导的市场经济体制。此间，由于公有企业民营化引进外资带来的偿还本金和利息问题，那些引进外资设立的公有企业的经营效果受到了普遍的关注。同时，国民普遍认为国营企业已具备收购公有企业及提高经营效率的能力。此次民营化正是在这种形势下展开的，多数被民营化的公有企业初期虽然出现过亏损势态，但在后来的数年内都实现了扭亏为盈。但这次民营化并未能达到预期的目标，原计划中一些列入民营化的公有企业由于各种原因并没有推行下去，有的半途而废。
第3次民营化。对证券市场的发展或多或少作出了贡献，但未能实现其根本宗旨即提高公有企业的经营效率。
> 第4次民营化。1993年的民营化与当初的计划出入较大，仅对22家公有企业的股份进行了出售和对5家公有企业进行了整合，收效甚微，究其原因，首先，政策与现实脱节，以经营权转让为核心的股份出售受阻；其次，对经济力量过分集中和股市动荡深感不安，尤其是把“浦项制铁”、“韩国电力”、“韩国通讯”等公有企业中民营化效果显著的支柱企业从计划中删除。1996年的民营化，由于政府仍旧是企业中的最大股东，从而为其通过政策渠道直接或间接地维护部门利益留下便利条件。当时提出的实现公有企业支配结构的转变在某些方面可能达到了防止政府双重制约的效果，但在摆脱政府和公有企业间的关系公式化乃至政治方面的影响略显不足。此外，由于股东权是由主管部门的负责人行使，经营中利润动机的增强受到一定的限制。
第5次民营化。此次民营化仍在进行中，以前由于与民营化相关产业结构改善方案出台较晚以及相关法案制定的迟延，通过民营化推动整个产业的高效率化和提高竞争力的目的没有得以充分实现。另外，此次民营化主要是以发售股票方式进行，现在已经有人担心子公司的整改方式靠股份出让是否会造成母公司经营效率的下降。
今后，韩国政府在公有企业民营化中将会加强政策推进目标的设立，推进过程的管理和事后监管，利用法律的约束力和独立性的制度推进民营化。
收稿日期：2002-05-09
【参考文献】
[1] （韩）公有企业和政府限制政策[Z].1996.
[2] （韩）韩国开发研究院.关于国企民营化的研究[Z].1988.
[3] （韩）韩国证券研究所.大型国企民营化方案[Z].1998.
[4] （韩）经济企划院.国企民营化及功能调整方案[Z].1999.
[5] 国有企业改革之路——韩国[M].兰州：兰州大学出版社，1999.
[6] （韩）企划预算委员会编.国企民营化及经营革新计划（1～5次）[Z].1998.
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