行政论文：地方政府间分权的条件：基于地县关系的分析
制影响分权效果的。第一种机制是党管干部的原则，下级党委政府的主要领导人选是由上级党委推荐的。第二种机制是重要行政部门的垂直管理原则。工商、税务等承担着主要社会经济管理职能的部门实行的是垂直管理，除了经费来自上级政府外，人员的任命由本部门上级决定，与所在地党委政府没有直接联系。第三种机制是职能指导原则，即上级部门对下级部门履行职能有指导、评价乃至纠正的权力。宪法称中国的国家机构实行民主集中制原则，上级对下级有统一领导的权力。这是职能指导原则的法律来源。也有学者用“职责同构”概念，来描述国家机构上下级之间的这种职能指导关系。
这三种机制集中了莱克所说的两种集权方式，是政党集权和行政集权的综合，为实现国家结构的整体性、政治的整合性提供了重要支撑，它们的存在和运行是中国式分权的制度前提，并且是影响分权实际运行的重要变量。在政府间分权的过程中，如果没有对这三个机制相应地进行有效调整，那么下放给下级政府的权力就失去了保障，很容易被上级政府收回，或者侵犯。而给予下级政府更大的人事自主权，甚至自治权，也会与通过这三种机制实现的政治整合产生紧张关系，引起上级政府对自身权力被削弱的担心，乃至对维持国家结构整体性的疑虑。因此，这三种机制所围绕的人事权一直对中国的分权过程产生着塑造和制约作用，地县关系的变化和调整就是这方面的一个典型。
中国地县关系的调整
地县关系不是宪法文本意义上的，而是实际政治运行中的，因为到目前为止，经过多次修正的宪法在条文中并没有“地级政府”这个概念。宪法在谈到省以下各级地方政府层级的时候，只明确规定了县和乡镇两级。有学者认为，“地级政府”的宪法依据是第30条规定的“较大的市”和第97条规定的“设区的市”。但是，“较大的市”是由国务院批准的有一定的“立法权限”的市，不能覆盖所有的地级市。而具有省级地位的直辖市也是“设区的市”。因此，不能一味地从宪法中为“地级政府”的存在寻找依据，而应该从有效治理中国这样一个大国的政治行政需要中寻找原因。
有研究表明，在郡县制时代，实际的地方政府结构也是三级的，即在郡和县之间另设一级，多是由派出机构坐实的。[4]当代中国的地级政府缘起于作为省政府派出机构的地区行署，承担的是代表省委和省政府对一定行政区域内的县进行监管、协调的功能。在职能指导原则下，省委托的职能越来越多，机构也随之越来越完善，在结构上也越来越像一级地方政府。“文革”期间，在省、地、县都建立了党政功能合一的“革命委员会”，从而形成了省一地一县三级制，并获得了1975年宪法的确认。至此，行署早已不是法律条文规定的那种派出机构了，而是一级不是“政府”的政府了。“文革”结束后，中国普遍实行了省一地一县一乡四级制。在华伟看来，1982年宪法在制定过程中，延续了“拨乱反正”的逻辑，不顾已经形成的四级行政层级的事实，在政府结构上全面回归到1954年宪法的规定上，从而造成了法律规定与政治现实的不符。[5]这个判断得到了1983年6月14日的《中国共产党中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》的确认。通知说：“按照党章和地方政府组织法的规定，地区党政机关虽然不是一级，但是，鉴于多年习惯和现实情况，在全国大部分地区要改变目前地委和行署实际上行使一级领导机关职权的状况，使它们真正成为省、自治区党委和政府的派出机构，还需要一个过渡时期，这个时期也不会很短……今后怎么办，待经过一段实践再说。”
承认地区作为一级国家政权建制，就要实现其结构的完备性，并且赋予其全面管理下一级政府的权力。前者是通过“地市合并，市管县”的改革实现的；后者则是通过下放干部管理权限完成的。1982年，中国共产党中央发出了“改革地区体制，实行市领导县体制”的通知，首先在江苏试点，然后在全国推行。1983年，中央又发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。至此，市管县体制开始在全国范围内推行。“市管县”改革有两个基本目的，一是发挥城市对农村的带动作用，消除城乡分治：另一个是通过合并地区和市的机构，减少机构和人员，这也是机构改革的首要目的。下放干部管理权限的改革是在地市合并后进行的，既体现了当时国家改革“下放权力”的总体思路，也是对地级作为一级政权坐实后的跟进。从1984年开始，实行各级党组织下管一级的干部管理制度。地委开始管理县一级的干部。下管一级一方面减少了省直接管理县的成本，另一方面也赋予了地级政权更大的权力。
由于各地情况的不同，市领导县的体制是通过多种形式实现的。在此后的10多年中，地级市数量逐渐增长。到1998年底，全国共有219个地级市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下．1999年中国共产党中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并：与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制：其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行省一市一县一乡四级地方行政建制。截至2004年，共有地级行政区333个，其中地区17个、盟3个、自治州30个，地级市达到283个，占85%。
然而，虽然市管县体制理顺了行政层级，解决了省与地之间的分权以及省直接管理县幅度过大问题，但是新创造出的一级政权反而强化了分权的行政色彩。随着县域发展意识的增强和自身利益的明确化，市县之间的矛盾逐步凸显出来。早在1992年，周一星的调查就发现，在被调查的辖县中，只有l90/0的县认为市管县体制对辖县经济发展是“利大于弊”，而25%的县认为“弊大于利”，另外56%的县则认为“利弊参半”，可见市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。[6]1994年分税制改革后，地县矛盾更为突出，地级政权通过各种形式从县集中财力，最初设想的“市带县”，反而蜕化为“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”局面。尽管县对此颇有怨言，并且采取各种方式进行抵制，但是由于市级政权对上获得省的支持，对下拥有人事、审批等诸多权力，所以在市县关系中，市始终处于强势地位。[7]
当然，在市管县体制全面推开的过程中也有例外，比如山西 《行政论文：地方政府间分权的条件：基于地县关系的分析(第2页)》
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/159281.html
这三种机制集中了莱克所说的两种集权方式，是政党集权和行政集权的综合，为实现国家结构的整体性、政治的整合性提供了重要支撑，它们的存在和运行是中国式分权的制度前提，并且是影响分权实际运行的重要变量。在政府间分权的过程中，如果没有对这三个机制相应地进行有效调整，那么下放给下级政府的权力就失去了保障，很容易被上级政府收回，或者侵犯。而给予下级政府更大的人事自主权，甚至自治权，也会与通过这三种机制实现的政治整合产生紧张关系，引起上级政府对自身权力被削弱的担心，乃至对维持国家结构整体性的疑虑。因此，这三种机制所围绕的人事权一直对中国的分权过程产生着塑造和制约作用，地县关系的变化和调整就是这方面的一个典型。
中国地县关系的调整
地县关系不是宪法文本意义上的，而是实际政治运行中的，因为到目前为止，经过多次修正的宪法在条文中并没有“地级政府”这个概念。宪法在谈到省以下各级地方政府层级的时候，只明确规定了县和乡镇两级。有学者认为，“地级政府”的宪法依据是第30条规定的“较大的市”和第97条规定的“设区的市”。但是，“较大的市”是由国务院批准的有一定的“立法权限”的市，不能覆盖所有的地级市。而具有省级地位的直辖市也是“设区的市”。因此，不能一味地从宪法中为“地级政府”的存在寻找依据，而应该从有效治理中国这样一个大国的政治行政需要中寻找原因。
有研究表明，在郡县制时代，实际的地方政府结构也是三级的，即在郡和县之间另设一级，多是由派出机构坐实的。[4]当代中国的地级政府缘起于作为省政府派出机构的地区行署，承担的是代表省委和省政府对一定行政区域内的县进行监管、协调的功能。在职能指导原则下，省委托的职能越来越多，机构也随之越来越完善，在结构上也越来越像一级地方政府。“文革”期间，在省、地、县都建立了党政功能合一的“革命委员会”，从而形成了省一地一县三级制，并获得了1975年宪法的确认。至此，行署早已不是法律条文规定的那种派出机构了，而是一级不是“政府”的政府了。“文革”结束后，中国普遍实行了省一地一县一乡四级制。在华伟看来，1982年宪法在制定过程中，延续了“拨乱反正”的逻辑，不顾已经形成的四级行政层级的事实，在政府结构上全面回归到1954年宪法的规定上，从而造成了法律规定与政治现实的不符。[5]这个判断得到了1983年6月14日的《中国共产党中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》的确认。通知说：“按照党章和地方政府组织法的规定，地区党政机关虽然不是一级，但是，鉴于多年习惯和现实情况，在全国大部分地区要改变目前地委和行署实际上行使一级领导机关职权的状况，使它们真正成为省、自治区党委和政府的派出机构，还需要一个过渡时期，这个时期也不会很短……今后怎么办，待经过一段实践再说。”
承认地区作为一级国家政权建制，就要实现其结构的完备性，并且赋予其全面管理下一级政府的权力。前者是通过“地市合并，市管县”的改革实现的；后者则是通过下放干部管理权限完成的。1982年，中国共产党中央发出了“改革地区体制，实行市领导县体制”的通知，首先在江苏试点，然后在全国推行。1983年，中央又发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。至此，市管县体制开始在全国范围内推行。“市管县”改革有两个基本目的，一是发挥城市对农村的带动作用，消除城乡分治：另一个是通过合并地区和市的机构，减少机构和人员，这也是机构改革的首要目的。下放干部管理权限的改革是在地市合并后进行的，既体现了当时国家改革“下放权力”的总体思路，也是对地级作为一级政权坐实后的跟进。从1984年开始，实行各级党组织下管一级的干部管理制度。地委开始管理县一级的干部。下管一级一方面减少了省直接管理县的成本，另一方面也赋予了地级政权更大的权力。
由于各地情况的不同，市领导县的体制是通过多种形式实现的。在此后的10多年中，地级市数量逐渐增长。到1998年底，全国共有219个地级市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下．1999年中国共产党中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并：与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制：其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行省一市一县一乡四级地方行政建制。截至2004年，共有地级行政区333个，其中地区17个、盟3个、自治州30个，地级市达到283个，占85%。
然而，虽然市管县体制理顺了行政层级，解决了省与地之间的分权以及省直接管理县幅度过大问题，但是新创造出的一级政权反而强化了分权的行政色彩。随着县域发展意识的增强和自身利益的明确化，市县之间的矛盾逐步凸显出来。早在1992年，周一星的调查就发现，在被调查的辖县中，只有l90/0的县认为市管县体制对辖县经济发展是“利大于弊”，而25%的县认为“弊大于利”，另外56%的县则认为“利弊参半”，可见市管县体制并未受到辖县的普遍欢迎。[6]1994年分税制改革后，地县矛盾更为突出，地级政权通过各种形式从县集中财力，最初设想的“市带县”，反而蜕化为“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”局面。尽管县对此颇有怨言，并且采取各种方式进行抵制，但是由于市级政权对上获得省的支持，对下拥有人事、审批等诸多权力，所以在市县关系中，市始终处于强势地位。[7]
当然，在市管县体制全面推开的过程中也有例外，比如山西 《行政论文：地方政府间分权的条件：基于地县关系的分析(第2页)》
★读了本文的人也读了：