行政论文：地方政府间分权的条件：基于地县关系的分析

省在1987年对雁北地区实行省直接对县财政包干管理。当然，最典型的代表是浙江省。浙江省并没有加入到全国性的“市管县”浪潮，反而坚持省直管县的体制（财政、人事），并且通过划小地级政权的管辖范围，增加地级市数量，来减少所辖县的数量。后一项措施与省直管县有同样重要的意义。2009年全国有地级行政区333个，管辖的县（区、市等）2862个，平均一个地级行政区管辖8.59个县（区、市等），而浙江省有地级市11个，管辖90个县（区、市等），平均一个地级市管辖8.18个县（区、市等）。因为地级市所辖县的数量少，那么县级干部提升的空间就更大，获得的正向激励更强。根据浙江省委组织部对20个经济强县（市、区）的情况分析，1992—2002年担任书记的共有56人（不含现职），其中有44人被提拔重用，占79%。[8]有学者通过对河北省的研究发现，尽管河北省与浙江省一样，有11个地级市，但管辖了172个县（区、市等），平均每个地级市管辖15.63个县（区、市等）．是全国比例最高的省。地级领导岗位少，县级官员多，导致县里干部上升空间小，这对于县级官员队伍的负面影响较大。
　　随着县域经济发展和县域政权建设重要性的凸显，市管县体制的负面影响日益明显，改革这种体制成为了必然。浙江的省管县模式借助县域经济发展的出色成就，获得了各方的青睐。学界对于省管县的可行性进行了较为充分的论证，并且对于市管县体制确立以来存在的问题也进行了详细的归纳。在中央的号召、省的积极落实下，从2004年开始，以财政为抓手，“扩大县的权力”为核心的省管县改革开始在全国大范围实行。虽然各省采用的措施不同，甚至提法也各异，但是绝大部分省区都进行了试点改革，并有相当数量的省在试点的基础上，在全省范围内实行。比如，浙江、海南等省在已有财政省管县和人事省直管的基础上，下放事权，扩大县（市）政府的经济社会管理权：湖南、安徽等省首先进行财政省管县改革，再扩大县（市）政府的经济社会管理权，或是进一步改革人事权：黑龙江、湖北等省首先进行事权改革，扩大县（市）政府的经济社会管理权，再进行财政体制改革：河南、吉林等省则同时推行财权、经济社会管理权，甚至人事权改革。
　　尽管省管县改革的突破口选择的是财政关系，并没有触及到地县之间的其他关系，尤其是人事关系，但依然遇到了地级市各种形式的抵制。后者清楚地认识到，这种改革实质上将削弱自己对所辖县的控制权，财政收入、发展空间、地级市的干部流动以及具体部门的自身利益等都会受到严重的影响。在各种抵制中，最极端的形式是某些地级市加快“抢县”的步伐，即将所辖条件最好、距离市区最近的县变成区，从而达到尽可能保留住既有发展空间和经济利益的目的。比如河北、河南等地都出现了这种现象。石家庄市计划将正定、鹿泉、藁城、栾城四个县纳入石家庄市，按照城区的功能来建设管理。河南省的三门峡市则计划将所辖的灵宝市变成自己的一个区。在当地官员看来，如果现在不把这些有实力和潜力的县“拿进来”，很快就会被“省里”拿走，资源也随之流走了。
　　尽管省管县改革对于扩大县的自主权，激发其主动性和积极性产生了明显的效果，但是一些问题也逐步暴露出来。陈喜生将其归纳为五点：一是地级市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了其他地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难；三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。四是省级政府管理幅度过宽、管理难度加大。省直部门由原来的直管十几个设区市，变成直管几十个甚至上百个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。五是扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。[9]
　　这些问题的核心是人事权问题，因为地级市依然能够通过人事权来影响，甚至约束县新获得权力的运用。对湖北省的调查发现，扩权前后，人事管理部门的运作情况几乎是没有什么大的变化。例如，按照文件规定，对国家规定由省审批的大中型基建项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告，利用国外贷款项目，境外投资项目等，扩权县（市）可以自行审核，直接报省审批，报市（州）备案。但是，扩权县（市）如果真的按照文件规定直接向省的有关部门报审项目，往往难以获得批准，所以依然要按照以往的程序，先向市（州）报审，由市（州）上报至省的相关部门，才可能争取得到立项。因此，体制不作调整，扩权无异于一纸空文。对江苏、河北等省的调查也发现了类似的问题。扩权县对于地级市的制约也颇有怨言，并提出了提高行政级别的要求。
　　县的要求在一些省得到了回应。虽然不能提高县级政权的级别，以打破省一地一县的行政层级，但是可以通过提高主要领导人的行政级别和政治待遇，以限制地级市对扩权县的干扰，并且给这些领导人提供政治激励。各省主要采取了以下几种方式：一是把县的党政正职干部由处级升为副厅级、甚至到市委做常委等，这是海南、重庆等地的做法：二是把县委书记选做省委委员、省委候补委员，如江苏省党代会上有9个县（市）委书记当选；三是任职地级市副书记或副市长，兼任县委书记：四是下派副厅级的干部到县里任职，如吉林省已经选派省里的副厅级干部担任县委书记：五是由省对县里的主要干部进行直接管理和调整：六是把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训。[10]
　　结语
　　通过对地县关系调整的分析，我们发现，财权和事权改革的结果是由人事权改革决定的。因此，政府间关系的调整是一个系统工程，财权、事权和人事权的改革缺一不可。就目前的省管县改革来说，随着财权的改革，必然要求进行人事关系的调整，否则无法确保县级政权获得的自主权的落实。人事关系的改变有两种路向：一种是由省在组织人事上直接管理县，县与地级市不再有垂直管理的关系，将地方政府层级调整到宪法规定的状态：另一种思路是县级政权实行自治，当地党政官员由当地

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