“税费”改革后的农村义务教育投入保障机制

>　　(3)在下级政府财政税收能力受地方经济环境的限制而不能获得充裕的财政收入或财政收入不稳定时，上级政府应给予地方政府更多的税收返还或留存比例，增加政府间的转移支付，稳定、充裕下级政府的财政收入。
　　(4)作为权力中心的上级政府，在担当了制度供给者的角色后，应有效地安排制度供给，设计良好的税收体系，确保下级政府财政来源的稳定，设立专项的税收来源，以用于教育资助。
　　附图时，由于上级政府与下级政府作为相对独立的利益主体而导致的博弈均衡解小于真实的应当给予资助的学生数量N′，所以，在正视现实的前提下，必须采取多渠道的筹资策略，鼓励社会捐资助贫，彻底解决农村义务教育问题。
　　　　三、农村义务教育保障机制设计原则与模式建议
　　在对我国农村“税费”改革与农村义务教育和政府行为模式有了一定的了解之后，笔者将基于上述分析提出有关农村义务教育投入保障机制的一点设想与读者共同思考：
　　在前述的博弈模型分析中我们得出了几个基本的结论：
　　(1)合理确定上级政府（中央政府或省政府）与下级政府所分担的农村义务教育经费投入比例K[*]；
　　(2)加大上级政府对下级政府的转移支付或提高地方政府的税收留存比例，从而提高地方政府的财政支付能力；
　　(3)设计良好的税收体系，开征专项教育税，稳定教育经费来源；
　　(4)进一步扩展多渠道教育筹资体制。
　　依据以上四个结论，遵循两项原则，结合现实背景，笔者提出以下政策建议：
　　（一）从义务教育经费投入分担比例K[*]考虑
　　(1)重新确立中央或省政府与地方政府在农村义务教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府对农村义务教育的法定责任；重新规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，加大中央和省特别是中央政府对农村义务教育的投入。目前，我国的义务教育投入，乡镇财政负担了近78%，县级财政负担了约9%，省地财政负担了11%，中央财政负担了2%。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育和对偏远、贫困与少数民族地区的义务教育补助。从国际经验看，中央政府一般都是基础教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国等国，中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%～80%；在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国，基础教育投入中超过80%的资金来源于中央政府，有的甚至完全依赖中央政府。即使是在美国、德国、加拿大、瑞土等国，中央投入中基础教育也占有一定比重，大约是5%～10%；因此，加大中央政府对农村义务教育的投入，不仅是农村财政现状的客观要求，也符合当前义务教育财政发展模式的国际潮流。
　　(2)总体上加大中央政府对农村义务教育的投入、在现阶段过渡期内，考虑到国家发展目标和财政状况，不要求中央政府在全国范围内开展工作，而是“有所为，有所不为”，充分考虑区域之间的差异，发挥宏观调控能力，缓解地方由于经济发展的不平衡所导致的教育资源配置不公与机会不均等。对经济发达地区（东部沿海地区），中央政府可以继续现行的基础教育办学体制，给予较少或不给予投入，完全由地方政府财力解决；对于欠发达地区（中部地区）应强化省级政府对农村义务教育的投入，重点扶持省级贫困县，中央只负责国家级贫困县的义务教育投入；对西部不发达地区，中央和省政府全面介入，力保贫困与非贫困县义务教育投入达到全国学生人均经费水平、在上述两类资助地区，投入标准依据财政标准支出与标准收入的差额和激励系数决定；激励系数的制定不实行全国统一标准，实行省内规范确定、运用这种方式的理由在于：第一，依据我国教育经济学最近的一项研究表明，教育资源分配不公的省内差异远高于省际差异。因此，采取省内差异因素而非全国标准制定标准收入与支出会更有利于教育资源的公平分配；第二，对发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的教育成本补偿机制。发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的。
　　（二）从变β值入手
　　在已知β值是下级政府财政收入能力T的一个减函数后，如何通过增加下级政府的财政收入能力以降低β值，进而实现扩大学生资助数量的目的，是我们建立农村义务教育投入保障机制的一个切入点。
　　建立和规范稳定的国家财政转移支付制度，充裕地方政府的财政收入，正是我们所寻找的这个切入点。我国现行的义务教育财政转移支付制度，主要包括：中央政府的“国家贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，转移支付总额约占义务教育总支出的1%左右。省、地两级政府的义务教育专项拨款全国各地不尽相同，但总量均不大。因此，建议单独设立农村义务教育投入的一般性转移支付和贫困落后地区的专项转移支付制度，加大上级政府对下级政府的纵向转移支付的力度；突破原有的财政分配结构，改变原体制下照顾地方利益格局的不利模式，取消对发达地区的义务教育转移支付，并尽快建立省与省、地区与地区之间以教育成本补偿为目的的政府间横向转移支付制度。在实施步骤上，采取逐步推行一般性转移支付制度，重点建设贫困落后地区的专项转移支付制度；稳固和充实纵向转移支付制度，大力推广发达地区与落后地区的横向转移支付制度，充分实现教育机会均等的公平性原则。同时，为确保上述制度的有效实行，必须切实贯彻《教育法》所要求的“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”，实现教育经费预算单列。
　　（三）开征新的教育税，以税收制度保障义务教育，已成为社会各界的共识
　　以我国农村原有的教育附加费和教育集资等税费资助教育，不仅经费来源不稳定、数额有限，而且无法做到专款专用，对庞大的农村义务教育而言，可谓“杯水车薪”。也正是如此，2000年的农村税费改革裁撤了这些低效率税费项目，但同时也加剧了农村义务教育经费的短缺。所以，在新的形势下，政府有必要开征新的教育税来资助农村义务教育。新税种的设计一定要注意合理性，将征税的对象更多地转向农业人口中的非农产业人口，扩大对城镇经济的征税力度以补贴

农村义务教育。在税种选择上，不宜开征新的税种，加重城市和农村的经济负担，而应在保证现有的税制结构和税收总量的情况下，明确一项或若干项税种为义务教育专项税，宏观调控义务教育。这方面可以借鉴美国的做法。在美国，教育经费主要来源于各州的财产税。采用这种征税办法，税基稳定丰富，税收来源不会因为经济的波动而有较大的起伏，保证了教育经费的稳定和充裕。
　　（四）发行教育彩票，进一步拓展农村义务教育多渠道的筹资体制
　　在保证现行的多渠道筹资体制下，建议发行教育彩票，为教育发展服务。这既是博彩业品种的创新，又是在国家教育投入不足而财政压力较大的背景下，拓宽教育投入渠道，满足教育事业发展的一条重要思路。据不完全统计，在英国，每周的彩票发行量为1亿英镑；美国的德克萨斯州每年彩票的发售总额是32亿美元；我国香港每年仅六合彩一个品种年销售额就达5亿美元。再以亚洲和中东地区为例，1998年的销售总额为149.78亿美元，人均购彩额9.3美元。1998年全世界彩票销售总额为1268亿美元，人均25美元，而我国1998年彩票的总销售额为11.03亿美元，人均销售不足l美元。因此，有关专家撰文，即使是最保守的测算，我国彩票市场至少有三分之二未得到开发利用，彩票发行总额不足世界彩票发行的百分之一。至于教育彩票，美国的许多州都以发行教育彩票获得教育经费。由于教育是一种公益性事业，能得到社会民众的广泛支持，发展态势极好。因此，充分发掘我国彩票市场的潜力，发行教育彩票是完全可能的。
　　（五）鼓励民间资本投入基础教育，明文立法确保教育投资者的合法权益，给予学校举办者合理回报
　　我国《教育法》第25条规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。该条款的立法基础在于，教育是一种准公共产品，级别越低，公共产品的属性也越强。义务教育作为教育之基础，存在较强的正外溢性。因此，义务教育应当由政府举办，税收支持。笔者认为，这里存在一个逻辑误区：既然义务教育存在正的外溢性，而义务教育的举办者又独自承担了教育的成本，为什么不能给予教育组织者