“税费”改革后的农村义务教育投入保障机制

  一、农村税费改革与农村义务教育投入
　　教育财政是国家财政体制的一个重要组成部分，而良好的财政收支状况是实现高水平的政府教育投入的前提条件。我国农村义务教育的发展是与我国农村经济和农村财政的发展息息相关的。2000年农村税费改革的本意在于：通过改革，减轻农民负担，规范国家、集体与个人之间的收入分配关系，使农民负担在一个相当长的时期内保持稳定，以获取自身存在的合理性与合法性。然而，在现行的财政体制下，由于过分强调中央政府的需求，使得政策的实施效果却是中央政府财政收入的不断增加而地方政府财政收入比重的下降。据统计，目前我国中央财政收入占全国财政收入的比重已显著提高，大约占50%左右，再加上省级的财政收入，所占比重超过60%；而县乡政府财政收入比重现在一般仅为20%左右。县、乡二级财政出现了财权与事权的严重不平衡，下级政府财政压力极大，这一点直接反映在公共教育的支出上。
　　1985年，国家实施“分级办学、分级管理”的教育管理体制改革，实施“重心下移”的教育发展战略，义务教育经费主要由乡镇一级财政来承担。改革本意是扩展教育经费的筹资渠道，而实际结果是中央政府的公共教育支出减少，地方政府教育支出的压力骤然增大。“支出重心下移”与“收入重心上移”的矛盾顿时激化，使得“义务教育农民买单，县级财政不堪重负”的现象极为普遍。义务教育投入严重不足，教师工资被拖欠，校舍与教育设施建设落后，政府负债运行等等。笔者2002年8月，在富庶的广东省实地考察时，就亲身体悟到这一点。因此，始自2000年的农村税费改革，虽然裁撤了“三提五统”、“屠宰税”、“教育集资”等各种税费，客观上确实减轻了农民的税负，但另一方面却约束了地方政府的财政能力，各种公共支出迅速减少，特别是义务教育支出。农村义务教育经费短缺是中国农村“税费”改革的直接后果。
　　农村义务教育经费的严重短缺使得农村义务教育投入保障机制面临巨大的挑战。谁来填补这个空缺，在理论上是完全可以定论的。依据有关公共产品的理论，教育因一定程度的非竞争性与非排他性而在国际上被普遍地认定为准公共产品，并随教育级别的变动而有所变化，级别越低，公共产品的特性也就越强。义务教育作为教育的基础，具有很强的外部性，必须由政府来提供。但这种简单地将某一产品或服务贴上公共产品的标鉴，并不能向我们说明究竟应当由哪些公共部门来提供。在我国，农村义务教育，从受益与负担的情与理来看，教育成果的外溢性极强，很多在农村接受教育的孩子，目的就是摆脱农村贫困落后的环境背景，进入发达省市就业生活。而这一阶段恰恰是地方财政（主要是乡镇）承担的义务教育阶段。地方政府培养了人才，承担了义务教育的成本却无法得到教育的收益，造成“人才辈出，山河依旧”的局面，办教育的积极性自然大为降低。尤其是2000年农村“税费”改革，切断了下级政府教育经费的筹资渠道，财政压力剧增，使得本已脆弱的义务教育支出更是难以为继。因此，中央和省政府对农村义务教育负有极大的责任，加强上级政府（中央和省）对乡镇一级财政的支持已成为当务之急。但是，要具体解决这一问题，就要设计合理的保障机制。因此，我们还须进一步考察地方与中央或省政府在保障机制中的行为选择。
　　　　二、农村义务教育投入保障机制中的政府间博弈
　　政府组织一旦形成，就会作为与民众相对的独立实体而存在，有着自身的利益。一个人格化了的政府组织会在各种政策的制定实施过程中寻求自身利益的最大化，导致各级政府之间的博弈行为。以下，我们将以保障机制中的经费分担为例，通过一个简明而不失本质的两级政府间义务教育资金投入的博弈模型来分析各级政府的行为选择：
　　（一）博弈模型
　　为了政府上的清晰和彻底性，我们有必要作以下若干假定：
　　(1)在政府间的博弈过程中，上级政府与下级政府都是寻求自身利益最大化的局中人，分别用下标c与b表示。
　　(2)在投入保障制度设计中，由上级政府决定下级政府在投入保障机制中所应承担的比例K；而下级政府拥有真实的学生数量信息而对学生数量的上报数额N享有绝对的控制权。因此，投入保障制度设计后的行为结果是由上级政府确立的K和下级政府决定的N共同决定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作这样的假定，其依据就在于：上级政府在我国严格的层级管理体制下，通常拥有行政指令的绝对控制权；而下级政府则在事实上更接近于信息源，能够左右信息提供的多寡与真实程度；上级政府所需要的信息在很大程度上依赖于下级政府的提供以及上级政府所能观察到的下级政府的行为本身。因此，由于这种信息的不对称性，导致了下级政府的机会主义行为，利用信息优势谋取自身的利益，发生逆向选择和道德风险。
　　(3)上级政府和下级政府在投入保障制度的设计中均获得了来自资助学生的社会收益，同时也各自分担了财政投入保障的成本。因而，上级政府的收益函数可设定为：  
Uc=Rc(N)-C(N,K)

　　
　　其中，Rc(N)=λ×N[,α],O＜α＜1,λ＞O且满足R′c(N)＞0,R″c(N)＜0，即认为上级政府的社会收益是资助学生数/V的凹形单调增函数，满足边际收益递减，λ为一任意常数系数；C(N,K)=C×(1-K)×N，C代表学生人均教育经费，由上级和下级政府共同承担；同时，下级政府也有类似的收益函数，但对下级政府而言，存在N=N′-β×K这一数量关系，β代表下级政府对上级政府制定的K的反映系数或敏感度，N′代表真实的学生数量，N与K之间存在着负相关关系，其经济含义可理解为：下级政府和为相对独立的利益主体，为了减轻自身的压力，其所分担的财政投入保障金额比例K越高，所愿上报的学生数量N就越少。于是，我们可以得到如下函数关系式：  
U[,c]=λ×N[α]-CXN×(1-K)
U[,b]=λ×N[α]-C×N×K
N=N′-β×K

　　
　　我们将此博弈过程看成一个三步的动态博弈：
　　第一步，由上级政府确定下级政府在投入保障机制中应承担的比例；
　　第二步，下级政府接受、并进而决定上报的学生数量；
　　第三步，决策行为的结果产生。
　　其中，上级政府获得的收益：  
U[,c]=λ×N[α]-C×N×(1-K)

　　下级政府获得的收益：  
U[,b]=λ×N[α]-C×N×K

　　博弈过程结束。
　　求解过程采用动态博弈的反向归纳法，我们可以推知：
　　(1)第三步冲，下级政府为追求自身利益的最大化，对于上级政府确立的分担比例决定一个合理的上报学生数量，使得：
　　附图
　　(2)上级政府在知道下级政府会依据其制定的比率K而决定上报学生数N[*]时，则必将在第一步就决定一个合理的支付比率K[*]，以满足：
　　附图
　　如果上级政府与下级政府能够按上述结果制定各自的比率K和N，则双方可以在博弈过程中产生各自利益的最大化，实现纳什均衡

。
　　通过上述的子博弈完美解，我们可以认识到：博弈的最终结果完全取决于下级政府对于K的敏感系数β。如果我们将β视为下级政府财政收入T以及其它可知和不可知因素e的一个函数，通过经验数据的收集、整理和分析，运用线性回归分析，就可寻找到这样一个β值，以合理地（相对合理地）确定均衡的K[*]与N[*]值。
　　（二）理论结论
　　附图表明：降低下降政府C×K所承担的义务教育投入比例K，减轻下级政府的财政压力，可以直接增加下级政府资助的学生人数N[*]。
　　(2)由上述博弈解可知，合理的比率K[*]及N[*]完全取决于系数的大小，即下级政府对于K的敏感度。如果如前所说，β被视为下级政府财政收入T以及其它可知和不可知因素e的一个函数，在存在β与T的负相关关系时，加大下级政府的财政收入能力T，可以有效地减小β值，从而增加下级政府愿意资助的学生数N[*]，因而在更大范围内解决贫困问题。数学分析如下：
　　附图