印度的就业政策措施与社会保障体系

>　　“八五”计划开始时印度的失业总人数为2800万左右。“八五”计划估计在1990～1995年间将新增劳动力3700万。因此，“八五”计划文件把该计划期间的就业增长率定为3%，以保证就业目标的实现。“八五”计划的前三年，就业人数增加了1878万人，这使1992～1995年的就业年增长达2%，但仍低于计划的年均增长率。“九五”计划把在增长过程中创造充分就业机会列为计划的一个基本目标，强调在高失业率和就业不足地区集中发展更多劳动密集型项目、部门和技术。同时，鉴于失业率很高和临时工不断增加，“九五”计划决定实施一个国家就业保障计划来增加穷人的就业机会。（注：印度政府，计划委员会：《第九个五年计划建设报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）
　　综上所述，我们可以看出，经济发展计划是印度政府解决就业问题的一个主要工具，在每个计划的文件中都把实现充分就业列为基本目标。由于认识上的偏差和政策上的问题，前5个五年计划未对各部门、行业的就业增长作具体规划，而依赖于经济增长自动增加就业机会，其结果是导致失业问题越来越严重。从第6个五年计划开始，计划文件对总的扩大就业目标进行了按部门的分割性规划，并注意发展劳动密集型项目来增加就业，收到了一定效果，有助于减缓失业压力。但是“七五”计划和“八五”计划中都存在就业平均增长率高估的问题，实际就业年均增长率不仅低于计划指标，同时也低于新增劳动力的年增长率。这样，印度失业的总人数仍在不断扩大。尽管有这种问题，但总的失业率未出现明显上升，还略有下降，应该说经济计划对扩大就业所做的安排和相应的努力是有成效的。总的看来，解决就业问题仍将是印度经济发展计划的一个长期目标。
　　（二）乡村发展计划关于扩大就业的安排
　　印度政府还通过实施各种乡村发展计划来增加就业，因为印度最主要的失业者分布在广大的农村。而要促进广大乡村的发展和消除贫困，给农村广大无业者或就业不充分者提供有偿就业机会是必不可少的措施之一。因此，印度从第4个五年计划开始，就陆续在不同地区，不同范围内实施了多种乡村发展计划，以促进增加就业。需要指出的是，乡村发展计划是一种综合性计划，它包括乡村和安全饮用水、道路设施建设等项目，还包括在乡村开展扫除文盲和进行技术培训、扩大医疗卫生保健网络等内容，而不仅仅是安排有偿就业。在此我们主要对乡村发展计划中关于扩大就业的安排进行分析。
　　70年代初，印度政府设立了一个专门委员会来制定解决失业问题的措施。该委员会提出了农村电气化、修建公路和农舍及小型灌溉工程等方案，以缓解农村的失业和就业不充分。该委员会还建议，应当最优先实施农村服务中心的计划，因为该计划有助于向工科大学生和技术人员提供就业或自我就业的机会。在1973年该委员会的报告发表以后，印度政府为提供就业和缓解就业不充分而实施了以下措施：1.农村工程计划。该计划以修筑永久性民用工程为重点，以此来缓解实施该计划地区的落后状况。2.边际农和农村劳动力计划。该计划是对农村的边际农等贫困家庭发放专项贷款，使之用于饲养家禽、养鱼、养猪和从事园艺之类的辅助性行业，扩大自我就业。3.小农发展机构计划。该计划通过相应机构向小农提供专项贷款，帮助他们采用最新技术开发农业的精耕细作和多种经营活动，以此减少季节性就业不充分。4.综合旱地农业开发计划。该计划开展土壤保护、土地开发和水利等永久性工程。这些计划项目是劳动密集型的，据估算，每投资1000万卢比，就可为大约1.5万人提供就业，因此可为计划项目实施地区提供大量就业机会。5.农村服务中心计划。该计划是向失业的大学毕业生和文凭持有者自谋就业提供援助，帮助他们在农村建立车间，从事农业机械的安装、维修、设备和零部件供应等等技术服务工作。援助对象主要是机械、农业、电机工程及其相关专业的大学毕业生。6.地区发展计划。该计划带有缓解地区发展不平衡性质，它涉及到在10个大型灌溉工程地区建设足够的公路、综合市场等基础设施，促进这些地区的发展，也相应增加就业。7.为农村就业的现金计划。该计划对包括治理水土流失、小水利、土壤保护、造林、防洪、垦荒、养鱼业、饮用水和道路建设等各种劳动密集性和生产性的农村发展项目提供资金，以创造新的就业机会。该计划规定，在每个区设立的一个项目要向100人提供在一年里平均持续工作10个月的就业，同时，与当地发展计划相一致，每个项目要生产具有耐用性的商品或建立永久性的资产。上述各种农村就业计划在70年代中期（即“四五”计划期间），仅中央政府就耗资17亿卢比，但效果并不显著，因为这些计划的缺点是“应急”性的和地区性的，缺乏总体规划和持久性。它们可以暂时性提供一些就业机会，项目完后失业或就业不充分又恢复了。
　　1977年，印度政府所积累的缓冲储备粮达2000多万吨，印度的粮食自给基本实现。在经济学家建议下，印度政府制定了以工代赈计划，即用粮食来支付生活低于贫困线以下的人的劳动工资。该计划的目的在于：一是为农村地区的人们提供有偿就业的机会；二是增加生产和提高农村地区生活水平，新创社会财富，加强基础设施；三是利用过剩的粮食，开发国家的人力资源。该计划的实施方式是：政府用粮食来支付在该计划项目中就业的全部和部分人的工资。中央政府以粮食的形式分配给各帮政府，以资助邦政府承担的正在进行的计划项目或一些特殊项目的资金，并授权由乡村自治会之类的基层权力机构来具体实施该计划。
　　印度中央政府在1978～1980年间分配了270万吨粮食给以工代赈计划。计划实施的效果是：受益者中70%以上是劳动家庭和农村人口中的最贫困阶层；各受益家庭的收入增加了17.17%；就业总共增加约10.9%，每户就业的平均人日数从计划实施前的403个提高到实施后的447个；创造了一大批基础设施性的项目，以工代赈所占比重为60%。以工代赈计划的效果是明显的，因此，印度政府决定继续在更大范围实施。从1980年10月起，以工代赈计划更名为全国农村就业计划，由印度中央政府发起组织并提供50%的援助。该计划设想每年为失业者和就业不充分者新增30～40亿个人

日的就业机会，计划所包括的项目有：饮水井、社区灌溉井、村储水池、小型水利工程、农村道路、学校和乡村评议会议事场等基础设施。在“六五计划期间，中央和邦政府实际支出资金183.4亿卢比，全国农村就业计划共创造就业17.75亿个人日，实现了162亿卢比的拨款指标和15～20亿个人日就业机会的预期目标。“七五”计划的拨款指标为248.7亿卢比，其中由中央政府支出125.1亿卢比，邦政府支出123.6亿卢比，预计总共创造14.45亿个就业人日。据“七五”计划前4年的资料，1985～1986年度至1988～1989年度共支出294.0亿卢比，已创造了14.77亿个就业人日（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第358页。）。可以说该计划的实施是较为顺利的。
　　印度政府还于1983年8月15日开始实施一个称为“农村无地劳动者就业保证计划”的新计划作为全国农村就业计划的补充。农村无地劳动者就业计划的资金完全由印度中央政府筹集。“七五”计划由中央部门提供174.4亿卢比资金，其目标是在此期间创造就业10.13亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿卢比，共创造就业机会11.54亿个人日。
　　1989年4月28日，拉·甘地总理宣布实施贾瓦哈尔就业计划。该计划是由现存所有农村工资性就业计划合并而来，这也就意味着全国农村就业计划和农村无地劳动者就业保证计划为贾瓦哈尔就业计划所取代。在1989～1990年度至1993～1994年度的5年间，该计划总支出共1107.2亿卢比，其中用于小水利278.6亿卢比，占25.2%；用于乡村道路247.8亿卢比，占22.4%；用于村落和房屋建设166.0亿卢比，占15.0%；用于学校和社区场所86.8亿卢比，占7.8%；用于人工造林48.0亿卢比，占4.3%，其他项目280.0亿卢比，占25.2%。其所取得的效果也是明显的，共建成水井44.7万个；村落49,478个：建房148万间；学校16.8993万所；乡村道路67.4万公里；饮水井48.9万个；村庄储水池32.9万个；人工造林65.5万公顷

《印度的就业政策措施与社会保障体系(第2页)》