我国国库集中收支制度研究

和货币政策的有机结合。
　　建立单一帐户后，所有的财政资金包括预算外资金都集中在国库，财政部门就可以综合运筹预算内外资金，调余补缺。目前我国预算内赤字较大，而预算外往往有结余，通过预算外资金补充预算内资金，就可以缩小财政赤字，也可以减少因弥补财政赤字而发行的短期国债。另一方面，国库单一帐户建立后所有的财政资金的进出都必须经过这一帐户，各级财政和各级中央银行就可以真确掌握财政资金的全貌，为财政部和中央银行总行制定财政政策和货币政策提供依据，同时也有利于财政政策和货币政策的有机结合。
　　(3)有利于强化对国库资金的监督和预算约束。
　　实行国库集中收支制度后，全国就要建立一个集中的政府支付系统，所有的资金支付都通过国库的单一帐户体系，这使得国库和财政部门可以严格监督财政资金的最终支付，改变了过去分散收支制度下国库和财政只监督和管理资金的分配和拨付。同时在严格的监督下，预算约束也会进一步得到硬化。
　　(4)有利于进一步配合政府采购制度的深化改革。
　　政府采购制度与国库集中收支制度是相辅相成的，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中收支容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实行对国库资金的严格控制和监督。另一方面，实行了国库集中收支制度，将财政资金全部集中于国库，从而全面压缩了所有在途财政资金，大大减少了推行政府采购制度的阻力，保证了政府采购制度的全面实行。实行国库集中收支制度后，政府采购实际上是国库集中支付的一项具体表现形式。
　　　　二、我国实行国库集中收支制度的制约因素
　　虽然我国进行国库集中收支制度改革势在必行，但由于有些相关政策和制度并没有相应的进行改革，从而一定程度上制约了国库集中收支制度的全面改革。
　　　　1.预算管理体制不规范
　　首先，我国财政资金中只有预算内资金纳入预算，成为国库资金，所以国库集中收支制度只能是预算内资金的集中收支。我国一直以来把财政资金分为预算内资金和预算外资金，而真正意义的集中收支是指所有财政资金的集中收支，所以要实现真正意义的集中收支制度必须取消预算内外之分，并努力减轻预算资金的流失，减少制度外资金。
　　其次，在预算编制的时间方面，我国目前预算编制时间从上年11月份国务院下达编制下一年的预算指示开始到来年3月份左右经全国人民代表大会讨论批准，历时不足半年，时间太短，预算编制势必会造成编制过粗、不科学和不够准确，从而造成预算执行过程中调整多、预算监督无法严格的种种问题。另一方面由于当年的预算草案在当年的3月份或更晚些时候才通过，而之前的财政收支就没有办法依照法律进行，就无法满足国库集中收支制度中规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部按用途提出用款申请”的要求，如果要达到按当年批准的预算作为财政收支的依据，则我国的预算批准时间必须提前在年度前确定，或将我国的预算年度从历年制更改为跨年制。
　　再次，预算编制细化方面，目前我国对预算单位的收支计划一般都是根据国家的财政状况、预算单位自身的特点和业务进度核定单位年度预算收支规模，预算支出仍达不到逐笔进行核定的要求，即使在预算执行中各预算单位还编制季度分月用款计划，但也不是逐笔核定的，不象国外的预算中除政府采购支出外，其他所有支出都细化到部门、项目和个人。
　　　　2.财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善
　　一般有着规范国库集中收支制度的国家都象加拿大政府一样有着两套完善的计算机网络管理系统：即政府帐务处理的中心会计系统和银行的资金收付系统。我国的政府帐务是由征收机关、预算单位、财政部门和中央银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款等粗线条的核算并不进行逐笔支出核算，逐笔的支出核算是分散在预算单位进行的，这样财政无法实现对财政支出的逐笔审核和管理。即便有中央银行的国库会计，但由于我国中央银行的国库会计是不独立的会计系统，依附于中央银行的银行会计，所以不能体现自身的特点，不能充分和全面地反映国库收支状况，不能符合有效管理财政收支的要求。最后，财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网。所以建设政府帐务网络，建立独立的国库会计，完善财政信息系统是势在必行的。同时财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络，也表现在预算编制系统、预算执行管理系统等的建设上。另一方面，银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付，因为在国库集中收支制度中存在着大量的资金需要在中央银行和各商业银行，或商业银行和商业银行之间的往来。
　　　　3.国库组织机构的不健全
　　我国目前并没有区分国库管理机构和国库出纳机构，将两者混设在中央银行，而中央银行中的国库部门由于人员的观念意识问题和国库存款不计息、划款不收费的无偿代理等原因没有受到足够的重视，并缺乏一定的独立性，这严重影响了国库部门各职能的发挥，尤其是监督职能。同时国库组织机构的不健全还体现在有些地方的国库委托商业银行代理，有些地方未建立乡镇国库等，这些问题的存在，不仅使国库的管理职能无法开展，甚至连出纳职能都不能有效及时地进行。实行国库集中收支制度必须单独设立在财政部门设立国库管理部门，如我国试点方案中提到的国库支付机构，同时强调国库出纳机构在中央银行中的独立性。
　　　　三、我国各地试点国库集中收支制度存在的问题
　　近年来，在财政部和中国人民银行抓紧研究国库集中收支制度的改革方案时，一些地方财政部门已根据本地的实际情况，进行了有益的探索和尝试，进行了国库集中收支制度改革，并取得了一定的成效，但也存在着一些值得关注的问题，分析并纠正这些问题有利于我国国库集中收支制度的完善。
　　　　1.单一帐户设置不规范
　　有些试点地方的单一帐户并未设置在中央银行，而设置在商业银行。这会造成四方面的不利：一是将单一帐户设在商业银行，会增大财政资金运用的风险。因为商业银行是独立核算、自负盈亏的，完全按照市场经济规律运营，有可能会遇到资金运转不灵、甚至于遇到破产的市场风险。在资金周转不灵

时商业银行有可能将财政资金挪作它用，在商业银行破产时财政资金有可能坏账，这严重威胁着财政资金的安全，从而影响一个地方甚至全国的经济发展。二是由于将单一帐户设置在商业银行，使得国库资金向商业银行转移，不利于中央银行货币政策和货币手段的实施。国库资金向商业银行转移后，国库资金的余额都沉淀在商业银行，中央银行的国库资金余额大大减少，中央银行的信贷资金来源大大减少，不利于中央银行公开市场业务、再贴现业务以及银行间同业拆借业务的发展，削弱了中央银行的宏观调控能力。三是各地政府对单一帐户设置银行的选择加剧了银行间的竞争。各商业银行为了争取政府这一大客户，用尽各种手段进行无序竞争，扰乱了金融秩序，严重影响了金融业的正常运营和正当竞争，同时也为政府官员的腐败提供了可能。四是削弱了中央银行对国库资金的监督。由于各地政府将单一帐户设置在商业银行，使得国库资金成批拨入商业银行的单一帐户，由商业银行进行逐笔支付，这使中央银行无法对国库资金的具体运行进行严格的监督，甚至不如改革前的监督力度。因为改革前国库资金是由中央银行直接拨入到各预算单位的帐户上，大致还能了解国库资金的去向，但改革后中央银行将资金成批拨入商业银行的单一帐户，无法了解国库资金的去向，也就无法进行严格监督了，等于将具体监督的职能转移给商业银行，但由于商业银行是以盈利为目的的，不可能会尽心尽力实行监督职能，这与改革的本意即加强对财政支出的严格监督相违背。
　　　　2.集中收支范围不统一
　　各地在试点时集中收支的范围不统一，主要是支出的范围不统一。从理论上讲，理想的做法是将所有的财政资金都纳入集中收支的范围。而实际上各地都有一部分财政资金未纳入集中收支的范围，并且未纳入的部分各地也不统一。这样一方面使得各地政府对各预算单位的管理不统一，不能很好地调动已纳入集中收支的预算单位的积极性。另一方面，由于有些预算单位纳入集中收支，有些没有，使得政府没有办法对各预算单位实行统一的绩效考核标准。最后由于各地的做法不一致，也不利于中央政府的宏观调控。由于各地的做法不一致，使得各地各种支出的核算口径不一致，使得中央政府无法正确掌握各种支