我国国库集中收支制度研究

一、我国实行国库集中收支制度的必要选择
　　我国传统的国库收支制度是一种分散型的收支制度，这种制度已越来越不适应我国经济发展。国外比较规范的国库收支制度一般都是集中收支制度，我国借鉴国外经验，结合本国国情建立一套自己的国库集中收支制度已成为经济发展的必然要求。我国在2000年已开始在少数地区进行试点改革，2001年国务院确定几个有代表性的部门（水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中科院、国家自然科学基金委员会）进行改革试点，地方上的改革试点也进一步增加。2002年进一步扩大改革试点范围，暂未全面实施国库管理制度改革的部门和地区，先对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付，在率先改革财政资金支付发生的同时，相应规范收入收缴程序，争取在“十五”期间全面推行以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
　　　　1.我国传统的分散型国库收支制度存在的问题
　　在传统的分散型国库收支制度下，财政资金分为预算内资金和预算外资金，许多行政事业单位还设立“小金库”、帐外帐等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库，预算内资金支出时，先由支出单位（预算单位）编制预算草案，由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算，财政部门按计划按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位（预算单位）开设在商业银行的帐户上，支出单位（预算单位）再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳动的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报送同级财政，图1为预算内资金支出的支付程序图。预算外资金目前未纳入预算管理，其收入不直接纳入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排，经批准后从财政专户拨付单位，各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应商支付。其实并不是所有单位的预算外资金都能作到收支两条线，我国目前还有些单位自行开设预算外资金专户，进行坐收座支。
　　附图
　　图1　预算内资金支出的支付程序图
　　在这种分散型国库收支制度下，我国的国库资金管理存在着下面几个方面的问题。
　　(1)财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金。
　　一方面由于我国的国库管理制度中规定国库存款不计息；另一方面由于各商业银行为了多拉拢存款，将存款任务层层分散，落实到个人，财政资金就成了大家竞相争夺的对象。很多财政部门在这种情况下，为了获取利息多头开户，并把预算内资金转化为预算外资金，躲避预算管理。按照现行制度规定，行政事业单位实行“收支两条线”管理方法，只能开设收入支出各一个帐户，但实际上不少单位也存在多头开户现象，同时行政事业单位不仅存在将预算内资金转入预算外资金的现象，还存在设立小金库及帐外帐，分散国家的财政资金的现象。由于各财政和各预算单位都有多头开户现象的存在，使得国家无法了解所有财政资金的收入和支出状况，从而造成资金管理混乱，效率低下。
　　(2)不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行。
　　我国目前将财政资金区分为预算内资金和预算外资金。预算内资金是国家集中资金，是缴入国库的，并通过各级财政层层汇总成为国家预算资金，是我国目前执行宏观调控政策的基础。而预算外资金是由预算单位自行支配的资金，是分散的，尽管现在预算外资金实行收支两条线管理，收入缴入帐政专户，支出由财政返回，但还不是全国集中的资金，不缴入国库。国家在制定宏观财政政策时所依据的应该是全部的财政资金，但现在由于纳入预算的只有预算内资金，国家无法完全掌握预算外资金和制度外资金（制度外资金一般以“小金库”和帐外帐存在），所以制定宏观财政政策时往往以预算内资金为基础，但实际上大量的预算外资金和制度外资金的存在会影响宏观财政政策的运行效果。例如当预算内资金存在着大量的赤字，而预算外资金和制度外资金又存在大量结余时，本来财政资金可以自身平衡的，但由于国家只掌握预算内资金，为了平衡预算内资金就会增发国债，从而在一定程度上影响了财政政策和货币政策的执行。
　　(3)分散型的收支制度实行“以拨定支”制度，造成资金沉淀、财政支出信息失真。
　　在这种收支制度下，当同级财政部门把财政资金拨付给预算单位时，在财政总预算会计中就作为财政支出处理，而财政资金真正的支出并不是这一阶段，应该是在预算单位向商品和劳务供应商支付帐款时。帐面支出阶段和实际支出阶段的不一致会造成财政支出两方面的信息失真：一方面是财政支出金额的失真。财政部门拨付的金额并不等同于预算单位向商品和劳务供应商支付的金额，往往是前者大于后者（因为如果是后者大于前者，预算单位就会继续向财政要钱），从而造成资金沉淀的在预算单位。所以就会出现财政预算资金帐面赤字而实际有结余的现象，从而影响财政政策的制定。另一方面是财政支出用途的失真。“以拨定支”的分散收支制度下，财政部门按预算和计划指定的用途向预算单位拨款后即作为相应的支出处理，就不再对预算资金进行管理和监督，使用权属于预算单位，预算单位就有可能在获得预算资金后变更预算资金的用途而挪作它用，这样就会造成预算支出的帐面用途与实际用途不一致。这也反映了国库资金（我国的国库资金就是预算资金）的运用没有得到国库部门和财政部门的有力监督。
　　(4)国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库、降低了国库资金的使用效率。
　　在分散收支制度下，从收入环节看，一方面有些征收机关为了完成征收任务，设立过渡帐户，把其当作税收的蓄水池，人为增加财政收入的结算环节；另一方面由于国库经收处设在商业银行，而商业银行与代理国库的中国人民银行必须通过同城票据系统才能结算。这两方面都会影响财政收入的及时入库。从支出环节看，分散收支制度并不象集中收支制度那样建立集中的政府支出系统，国库资金统一由国库直接支付给商品和劳务的提供者，而是先由财政部门将国库资金划入支出单位的帐户，再由支出单位安排支出；同时很多支出单位在商业银行设立很多帐户，这使得支出单位的资金运动从一个银行帐户到另一个银行帐户，使国库资金滞留在银行结算环节，大大降低了国库资金的使用效率。最后，目前由于财政、征收机关、国库、商业银行还没有完全联网，银行之间高效率的电子化结算体系也没有能完全建立，这也影响了国库资金的入库和使用效率。
　　(5)在分散型收支制度下，国家对国库资金的监督不力。
　　在我国传统的分散型收支制度下，国库管理部门与国库出纳部门不分；国库人员的监督意识不强；财政部门和行政事业单位多头开户；财政“以拨定支”，拨款后就不再监督国库资金的使用；没有专业的内部和外部监督人员和机构等等原因，造成我国一直以来对国库资金收支的监督不力，经常出现全国人大刚刚通过预算，同时调整预算就来了，无法用预算约束国库资金支出的现象。
　　　　2.我国实行国库集中收支制度的好处
　　在我国一直以来实行的是国库分散收支制度，这一制度使得我国的国库资金使用效率低下，监督不健全，官僚腐败现象严重。随着我国公共财政的建立与改革，国库分散收支制度到了不得不改的地步。国库集中收支

制度是国外普遍采用的国库管理制度，在我国实行国库集中收支制度存在着以下四个方面的好处：
　　(1)有利于提高国库资金的使用效率。
　　首先国库集中收支制度改变了“以拨定支”的原则，而是以国库资金的实际支付为支付，没有资金沉淀在支出单位，可以使在分散收支制度下原本沉淀在支出单位的闲置资金被有效的盘活，同时在集中收支制度下收和支的信息真实，为国家制定正确的收支计划提供依据；其次在国库集中收支制度下，国库直接将资金支付给商品和劳务的提供者，不必象分散收支制度时经过层层拨付最后才由支出单位支付给商品和劳务的提供者，从而大大减少了支出的结算环节，同样提高了资金的使用效率；最后建立国库单一帐户后，支出单位的财政资金（预算内外资金）都集中在国库，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活，同时也将从根本上改变本期财政资金管理分散，各支出部门和各支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。
　　(2)有利于缩小财政赤字、减少短期国债的发行，同时还有利于财政政策