人大代表行使权利的机制亟待改革
格和权力实际上不是选民授予，而是执政党和上级组织授予。从人大代表个人来说，一方面，成为人大代表意味着赢得组织的高度信任，可能仕途上将前景光明：另一方面，成为人大代表也是组织授予他的一种政治荣誉。因此，能不能当人大代表和能否继续当人大代表取决于上级组织。于是，一些人大代表的心理反应自然地就是：组织满意不满意他很在乎，选民满意不满意他无所谓。
另外，我国的各级人大代表中官员代表占70%左右，行政级别、等级地位思维影响到代表的言行。在人大开会时，特别是当有全国人大或上级政府的高层官员参加讨论时，为了力争引起参加讨论的首长们对自己发言的赏识，一些代表把讨论变成了自己政绩的宣传竞赛和赞扬报告的语言竞赛。因此，尽管他的身份是人大代表，但他的心理仍然是下级行政官员的意识。之所以产生这种心理扭曲和错误的身份认知，根源在于代表的权力来源问题。
谁让他当代表，他就向谁负责，这是基本的常识。人大代表本应是人民的代表，但一些代表首先想的是向上级组织和领导负责。尽管民主政治应该是多种利益诉求的充分表达与充分协商，但由于一些人大代表对自己身份的错误认知，在人大会议上讨论问题时，当上级组织的领导意图和政府部门利益与社会公众利益诉求发生矛盾冲突时，有的地方往往以“加强党的领导”的名义控制人大代表发言的范围和口径，而一些人大代表以“讲政治”为名，发言迎合权力意志，甚至扭曲和强奸公众意愿。这就出现一方面在有的地方人大会议上，社会公众尤其是底层群众的利益诉求处于失声的状态，而另一方面又出现强势利益主导决策、绑架政府政策的局面。这些年来，有些地方人大会议上出现这样的情况，不能不说与现行体制下人大代表受到既有制度缺陷的制约，而难以真正发挥作用有关。
二是行政等级地位转化而来的权力优势。由人大代表数量众多所影响，人大作为国家权力机关，在有限的开会时间内无法真正有效立法和决策，同时闭会期间也不可能有效开展日常工作，这就必须要缩小代表规模，组成能够日常运转的机关。所以改革开放以后，我国采用了人大常委会制——代表中的代表机构。
把人大常委会作为人大常设机关，相对于过去各级地方不设人大常委会而使人大成了徒有虚名的政治花瓶来说，这是人大制度的一大进步。但问题是，人大常委会的组成人员基本上都是现任或曾经担任过相当行政职务级别的党政官员，很少有无行政级别的人大常委会组成人员。一般而言，全国人大常委会组成人员是给省部级单位主要领导干部的政治安排，以此类推，省级人大常委会组成人员安排给省，厅级官员，市县级人大常委会组成人员以厅、处级官员为多数。加上我国社会几千年权力等级制的深厚影响，就使人大常委会事实上带有明显的等级思维，以为人大常委会组成人员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表，人大常委会是人大代表的领导机关，所以在人大制度的运转中熏染上明显的行政等级色彩。
从理论上讲，人大代表地位平等、权利平等，但无论是闭会期间，还是会议期间，人大常委会事实上都把自己当作人大代表的领导。大会议程、议题、表决事项等都以人大常委会的意见为准，特别是以人大常委会主任、副主任的意见为准。这就使人大机关的权力实际掌握在人大代表中的少数人手里，变成少数人大代表（人大常委会的部分组成人员）对多数人大代表的操控。当人大会议讨论问题意见一致时，权力的力量是不太明显的，但“只有当一项决定引起争议时，权力才被行使，或者权力的问题才真正出现”[1-。“在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。”[2]近几年，有的地方人大会议上逐渐出现了一些潜规则做法，以钳制代表发表意见的权利。比如，当事先估计有的问题可能会引起争议时，人大常委会就以召集代表会前集中学习的名义，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以说，哪些不可以在会议上说。
还有一些重大事项，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了人大代表在相关问题上的审议监督权利。比如，人大代表和社会公众都对政府财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题，但是2009年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿如何使用，居然没有列入人大代表讨论审议的议程。
正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以．人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行宪法和人民代表大会组织法的规定。
三是由知识专长而获得的权力所产生的支配优势。随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有丰富的知识和阅历。罗伯特·米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。”[3]而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的培训和教育。人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这也是设立专职代表的原因所在），所以只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员，由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。
从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表服务。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员作为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事机构。议员聘用的专职工作助手提交初步材料后，首先要经议员的审查，再由议员向议会提出。议会开会期间，议员针对议案要反复辩论，实行三读程序。从表面看，议会反复辩论是扯皮，但这种扯皮的实质是运用议会程序进行利益博弈、充分发表各方意见的过程，从而防止国家决策出现重大失误。反观我国，正因为有关国家重大问题的科学民主决策机制不健全，所以我国的决策特点是决策快、出错后纠错慢。而且，国外议会的会议程序设计比较明显地体现出办事机构为议员服务的性质，议会扯皮的过程客观上就把议会办事机构局限在提供服务的定位上，而难有明显操纵议员的可能性。
由于我国人大代表的非专职性，即便是全国人大常委会也有相当数量的委员是非专职的，只有少数全国人大常委会的专职委员和人大常委会的办事机构工作人员，才有更多的时间来进行必要的调查研究与思考，这就有可能使他们在实际上比一般非专职的人大常委会委员和人大代表具有知识上的优势，而知识是可以转化为 《人大代表行使权利的机制亟待改革(第2页)》
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另外，我国的各级人大代表中官员代表占70%左右，行政级别、等级地位思维影响到代表的言行。在人大开会时，特别是当有全国人大或上级政府的高层官员参加讨论时，为了力争引起参加讨论的首长们对自己发言的赏识，一些代表把讨论变成了自己政绩的宣传竞赛和赞扬报告的语言竞赛。因此，尽管他的身份是人大代表，但他的心理仍然是下级行政官员的意识。之所以产生这种心理扭曲和错误的身份认知，根源在于代表的权力来源问题。
谁让他当代表，他就向谁负责，这是基本的常识。人大代表本应是人民的代表，但一些代表首先想的是向上级组织和领导负责。尽管民主政治应该是多种利益诉求的充分表达与充分协商，但由于一些人大代表对自己身份的错误认知，在人大会议上讨论问题时，当上级组织的领导意图和政府部门利益与社会公众利益诉求发生矛盾冲突时，有的地方往往以“加强党的领导”的名义控制人大代表发言的范围和口径，而一些人大代表以“讲政治”为名，发言迎合权力意志，甚至扭曲和强奸公众意愿。这就出现一方面在有的地方人大会议上，社会公众尤其是底层群众的利益诉求处于失声的状态，而另一方面又出现强势利益主导决策、绑架政府政策的局面。这些年来，有些地方人大会议上出现这样的情况，不能不说与现行体制下人大代表受到既有制度缺陷的制约，而难以真正发挥作用有关。
二是行政等级地位转化而来的权力优势。由人大代表数量众多所影响，人大作为国家权力机关，在有限的开会时间内无法真正有效立法和决策，同时闭会期间也不可能有效开展日常工作，这就必须要缩小代表规模，组成能够日常运转的机关。所以改革开放以后，我国采用了人大常委会制——代表中的代表机构。
把人大常委会作为人大常设机关，相对于过去各级地方不设人大常委会而使人大成了徒有虚名的政治花瓶来说，这是人大制度的一大进步。但问题是，人大常委会的组成人员基本上都是现任或曾经担任过相当行政职务级别的党政官员，很少有无行政级别的人大常委会组成人员。一般而言，全国人大常委会组成人员是给省部级单位主要领导干部的政治安排，以此类推，省级人大常委会组成人员安排给省，厅级官员，市县级人大常委会组成人员以厅、处级官员为多数。加上我国社会几千年权力等级制的深厚影响，就使人大常委会事实上带有明显的等级思维，以为人大常委会组成人员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表，人大常委会是人大代表的领导机关，所以在人大制度的运转中熏染上明显的行政等级色彩。
从理论上讲，人大代表地位平等、权利平等，但无论是闭会期间，还是会议期间，人大常委会事实上都把自己当作人大代表的领导。大会议程、议题、表决事项等都以人大常委会的意见为准，特别是以人大常委会主任、副主任的意见为准。这就使人大机关的权力实际掌握在人大代表中的少数人手里，变成少数人大代表（人大常委会的部分组成人员）对多数人大代表的操控。当人大会议讨论问题意见一致时，权力的力量是不太明显的，但“只有当一项决定引起争议时，权力才被行使，或者权力的问题才真正出现”[1-。“在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。”[2]近几年，有的地方人大会议上逐渐出现了一些潜规则做法，以钳制代表发表意见的权利。比如，当事先估计有的问题可能会引起争议时，人大常委会就以召集代表会前集中学习的名义，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以说，哪些不可以在会议上说。
还有一些重大事项，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了人大代表在相关问题上的审议监督权利。比如，人大代表和社会公众都对政府财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题，但是2009年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿如何使用，居然没有列入人大代表讨论审议的议程。
正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以．人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行宪法和人民代表大会组织法的规定。
三是由知识专长而获得的权力所产生的支配优势。随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有丰富的知识和阅历。罗伯特·米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。”[3]而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的培训和教育。人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这也是设立专职代表的原因所在），所以只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员，由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。
从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表服务。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员作为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事机构。议员聘用的专职工作助手提交初步材料后，首先要经议员的审查，再由议员向议会提出。议会开会期间，议员针对议案要反复辩论，实行三读程序。从表面看，议会反复辩论是扯皮，但这种扯皮的实质是运用议会程序进行利益博弈、充分发表各方意见的过程，从而防止国家决策出现重大失误。反观我国，正因为有关国家重大问题的科学民主决策机制不健全，所以我国的决策特点是决策快、出错后纠错慢。而且，国外议会的会议程序设计比较明显地体现出办事机构为议员服务的性质，议会扯皮的过程客观上就把议会办事机构局限在提供服务的定位上，而难有明显操纵议员的可能性。
由于我国人大代表的非专职性，即便是全国人大常委会也有相当数量的委员是非专职的，只有少数全国人大常委会的专职委员和人大常委会的办事机构工作人员，才有更多的时间来进行必要的调查研究与思考，这就有可能使他们在实际上比一般非专职的人大常委会委员和人大代表具有知识上的优势，而知识是可以转化为 《人大代表行使权利的机制亟待改革(第2页)》
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