城市农民工与城市中的非正规就业
当然，非正规就业的规范化程度不高，否则也就谈不上“非正规”。有时候，“非正规”又处在法律法规的边缘地带，这就使得政策把握起来难度非常大。我国国家劳动和社会保障部课题组对于中国非正规部门总结了如下特点：一是“小”，二是不固定，三是不稳定，四是活，五是许多经营活动处在法律法规的边缘（劳动和社会保障部课题组，2000:10）。其中第五点谈的就是界限模糊的特征。笔者以为这里有两条界限，一条是“正规就业”与“非正规就业”的区别，另一道是“非正规就业”与“违规活动”的区别。在中国的场景下，两条界限都比较模糊。试以笔者所调查的北京市丰台区为例。丰台区是北京市外来人口最为集中的地区，该区常住人口约80万，外来人口32万。该区以至北京市对于外来人口就业管理，应用的是所谓“五证齐全”的管理体制。所谓“五证”，就是暂住证、出租房屋安全合格证、就业证、婚育证、经商许可证。但是，“五证”究竟是区分“正规就业”与“非正规就业”，还是区分“非正规就业”与“违规活动”呢？定义并不清楚。仅从笔者2000年的访谈调查看，外地人的“五证不齐”（注：“五证齐全”是当地管理人员的一种说法，实际上，没有结婚的不用“婚育证”，就业证或经商证只要有一种就可以了。所以，事实上是“三证齐全”或“四证齐全”。）是个普遍现象，大约60%以上都是不齐全的，真正“证件齐全”的人少于40%。在32万外来人口中，多数人办了“暂住证”，全区共办理暂住证23万余个。至于其他四证，则欠缺比较严重。全区办出租房屋安全合格证2.3497万个，办就业证3.1万余个，婚育证3.0330万人。仅从就业证看，丰台区务工的估计有16-17万人，但办就业证的只有3.1万，所以，只办了个零头，多数人都没办证。那么，只办了部分证件，没有“五证齐全”的，究竟是属于“非正规就业”呢？还是属于违法、违规人员呢？此事界限并不明确。平时也没有人认为他们违规，似乎只是非正规。况且，要想做到“五证齐全”难度很大，五证分属五个不同的部门，即公安、房屋管理处、工商局、劳动局、计划生育委员会，办这些证件还要交手续费，办公的时间、地点又不很清楚。管理部门又不考虑如何简化办证手续等等。所以，烦琐的审批手续，也造成了外来人员证件不齐的结果。
然而，每到特殊时期，比如有重大庆贺活动时，“五证不齐”的人，则被视为“违规人员”，对其采取严厉的驱逐措施。比如，北京市在1988-1990年，1995年11月—1996年1月和1999年9月，曾对于流动人口进行了几次大规模清理、整顿。具体说，就是根据五证是否齐全，采取驱逐的对策。然而，简单的打击、驱逐的对策，效果并不好。往往是，前脚刚刚赶走，后脚又走进来了。
对于“非正规”和“违规”的打击，再一项重要措施就是查抄和罚款。根据笔者2000年和2002年的调查，被调查者中，有大约1/4到1/3的人被北京的工商、税务、治安管理人员查抄过，很多农民工受到过罚款的处罚。具体情况参见表5、表6。
表5 你是否被城市工商、税务、治安管理人员等查抄过？
是否被查抄过 人数 百分比%
2000年 2002年 2000年 2002年
是 139 79 28.4 26.1
否 350 224 71.6 73.9
合计 489 303 100.0 100.0
表6 被查抄后，又受到罚款的数额分布
被罚款数额分组 人数 百分比%
2000年 2002年 2000年 2002年
10-99元 23 10 22.3 17.2
100-299元 26 16 25.2 27.6
300-999元 24 15 23.3 25.9
1000-1999元 17 8 16.5 13.8
2000元及以上 13 9 12.6 15.5
合计 103 58 100.0 100.0
表5和表6显示，外来人口被查抄的比例，2000年是28.4%，2002年是26.1%。被查抄的人中，多数人还被处以罚款，被罚款的比例2000年为74.1%，2002年为73.4%。外来人口中如此高比例的人受到查抄和罚款，恰恰说明了“非正规”和“违规”的界限很不清楚，很多农民工仅仅因为“非正规就业”而受到了惩罚。我们知道，城市里有些职业或工作本身就适于由非正规就业完成，比如废品回收的工作。国际上的很多研究早已证明，“废品回收”这样一种非正规就业活动，对于城市环境保护贡献是非常巨大的(Romanos,1996:122-155)。在笔者2000年的调查中，共有11名农民工从事废品回收工作，结果其中10个人都被罚过款。笔者的调查也发现，实际上，废品回收者的收入是很低的，平均月收入只有508元。因此，罚款对于他们的打击是很大的。笔者以为，对于违法、违规行为当然应该打击，但问题是，由于非正规就业的界限不清，上述的清理、整顿、查抄、罚款使许多合法的非正规就业者也受到打击。调查中，一些外来经营者反映，由于遇到庆贺活动时的大清理，他们辛辛苦苦备来的节日商品毁于一旦，正常的商业经营受到毁灭性打击。
对于城市农民工来说，上述政策的主导取向是排斥非正规就业，试图规范城市农民工的就业队伍。但是，当目前中国经济发展水平还达不到全面正规化的条件时，非要正规化，那样非但不利于中国经济的发展，反而会扼杀中国经济的发展。国际上的研究早已证明，一些政府试图规范非正规劳动力市场的努力，往往具有负面效应。“据美国麻省理工学院奥利维尔·布兰查德，哈佛大学贾斯廷·沃尔佛斯对欧盟15国以及美国、加拿大、澳大利亚、日本等20国从1960-1999年近40年有关数据的分析发现，那些实施严格保障法规的国家，只会使失去工作的工人更难找到工作，使就业环境进一步恶化”（金一虹，2000:96）。萨耶教授对于第三世界国家的研究证明，将非正规部门正规化的努力，往往会损害最贫困阶层的利益(Sanyal,1988:65-83)。国际劳工局的研究人员也认为：如果对非正规部门进行高度规范，就可能会扼杀这一部门，它只能导致地下经济的扩展。
笔者以为，我国巨大劳动人口非正规就业的现状，要求城市的管理水平需大大提高，管理要更为细致化，而不能一味地采取简单粗暴的作法。比如，在外来人口的法规管理问题上，目前的法规过于繁琐，比如北京“五证齐全”的规定就过于繁琐，法规“过量”使得多数农民工成了违规者。所以，法规数量少但能更好地得到执行，比法规数量多而得不到执行或者很少有人执行的情况要好得多。再比如，应区分非正规部门的两种违规行为，一种是因为没有其他生存条件，因而只好在法律的边缘上生存，譬如，许多农民工因为太穷，支付不起税收、
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