论中国共产党依法执政

指出人民夺取政权是不依靠法律的，依靠法律是不行的。参见董必武《论社会主义民主和法制》（人民出版社，1979年）第79页。）与此相联系，武装斗争也就必然成为中国共产党领导中国革命的主要形式。武装斗争是突破国家法律制度的一种最极端、最激烈的方式。尽管在中国共产党创建的根据地，也制定了一些临时性的法规，并通过法律对根据地的政权和社会实施领导，但在战争环境下，政权建设本身主要不是以法制为基础的，共产党对根据地政权的领导与领导武装斗争是同一个过程。（注：毛泽东指出，根据地的问题，首先就是武装部队问题。参见《毛泽东选集》第2卷第423页。彭真在论述根据地政权建设时指出，根据地的政权建设要以群众为基础，以武装斗争为中心。在战争时期，党实施领导只能依靠政策。如果要讲法，就不能革命，就是维护三大敌人的统治秩序。那时候对反动阶级就是要“无法无天”，在人民内部主要讲政策。参见《彭真文选》（人民出版社，1991年）第491页。）在全国范围，从中国共产党领导中国革命的基本特点来讲，共产党的领导与国民党政权的法律是对立的。共产党领导人民夺取政权的过程，就是突破旧法律、废除旧法律的过程。（注：在中华人民共和国成立前夕，党中央发布指示，强调了国民党政权制定的法律与人民的根本对立，并宣布彻底废除国民党政权的六法全书。）
　　中华人民共和国成立标志着共产党已从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为领导人民掌握全国政权的执政党，党在国家中的地位，党和国家政权的关系都发生了根本性的变化。党的领导的内涵、要求和方式，也要随之变化。作为执政党，共产党的领导首先并主要是要通过执政来体现，其领导地位首先并主要表现为执政地位，其领导方式也首先并主要表现为执政方式。领导革命的党是直接对社会力量实施领导的党，而执政党首先是对国家政权实施的领导，并通过国家政权实施对全社会的领导。依法对国家政权和社会实施领导是执政党与革命党的重大区别。因此，正确处理党与国家政权、党与法律的关系，就成为一个政党从革命党转变为执政党在解决执政方式时必须面对的新课题。革命党的领导方式能否直接成为执政党的执政方式呢?不能。因为，党在国家中的地位变了，党与国家政权的关系、与法律的关系都变了。执政党的领导方式和执政方式不仅由执政党的地位所决定，还受到执政党面临的任务、所处的环境的制约。作为中华人民共和国的执政党，党的领导与法律的关系，经历了一个曲折的发展过程。
　　新中国成立初期，共产党已成为在全国范围执政的党，但还是一个肩负革命党任务的执政党。作为执政党，党担负起领导人民建设新政权的重任，依法建立了各级国家机构，并通过国家政权制定了一批重要的法律、法规，但是，还没有条件及时制定完备的法律来实施对国家和社会的领导。（注：新中国建立初期，《共同纲领》曾经起到临时宪法的作用。）由于政治经济情况变动很快，在各方面都制定带有根本性长远性的法律是有困难的。在法律还不完备的情况下，党中央确立的原则是：有纲领、法律、命令、条例、决议者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者，从新民主主义的政策。新中国成立初期，共产党作为执政党还必须继续完成民主革命没有完成的任务，如肃清国民党的残余势力，实行土地改革和其他民主改革。当时国家政权刚刚建立，缺乏比较完备的法律，而且民主革命遗留的任务本身具有其复杂性。这就决定了在当时的历史条件下，民主革命任务的完成不能单纯依靠法律来解决，而必须主要依靠党的政策，依靠人民群众的直接行动。（注：刘少奇在党的八大报告中曾经对新中国成立初期的这种状况做了解释，他说：“在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动。”参见《刘少奇选集》下卷（人民出版社，1985年）第253页。董必武在谈到党领导土地改革时说：“仅仅靠中央人民政府发布一个法律而不动员人民群众是不行的，必须发动群众，让群众来参加，问题才能解决得比较彻底。”没有大规模的群众运动，革命是不会彻底胜利的。在我们发动群众的时候，也只能讲明政策而不能以法律的严格规定来束缚群众的手足。见董必武《论社会主义民主和法制》第79-80页。）因此，党的领导方式和执政方式不可避免地具有过渡时期的特点。一方面，适应当时的革命任务，党通过国家政权制定了一些法律和法令，如婚姻法、土地改革法、工会法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、私营企业条例、劳动保险条例，等等。但这些法律和法令基本上是临时性的纲领性的。另一方面，废除旧法律之后，新的法律还没有制定出来。在国家和社会生活的一些重要领域，无法可循的现象比较突出。在这种情况下，党更多地运用政策直接动员社会力量来处理和解决国家生活和社会生活中的基本的重大的问题。运用国家政权的力量与党直接动员社会力量相结合，成为新中国成立初期党的领导方式和执政方式的特点，并且在某种意义上是以党直接领导社会力量为主。党组织在很大程度上行使着国家政权的职能（注：这种现象在当时就受到批评，彭真、董必武都强调，党领导国家政权，但决不是说党直接管理国家事务。政权机关对党委不是组织上的隶属关系。参见《彭真文选》第226-227页；董必武《论社会主义民主和法制》第36页。事实上，在新中国成立初期，党作为完成革命任务的执政党，主要方式是依靠政策办事，这种状况是难以避免的。），党的政策没有通过法定程序转化为以国家意志形式表现的法律，就直接对国家和社会发挥作用。在一定意义上，党的政策直接发挥了国家法律的作用。在执政党还面临着解决革命任务的历史条件下，党的领导方式和执政方式主要表现为依靠政策和群众运动，党的领导和执政方式还不具备法治化的基础，法律在党对国家和社会的领导过程中的作用十分有限。土地改革、镇压反革命、“三反”、“五反”，都是依靠群众运动，不是先有法律才搞起来的。而且，法律就是在群众运动中产生的。（注：董必武曾经谈到，土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例是从群众运动

中产生的，都是在群众运动中总结了群众斗争的经验才制定出来的。当时党估计到不这样搞，就不能解放全国的生产力。见董必武《论社会主义民主和法制》第151-152页。）
　　1953年，中国共产党制定了在过渡时期的总路线，国家建设第一个五年计划开始实施。共产党从一个完成革命任务的执政党，成为领导国家建设的执政党。领导国家建设的执政党与完成革命任务的执政党，不仅在领导任务方面有着明显的区别，其领导方式和执政方式也不同。国家建设的任务与革命任务性质不同，实施和完成的方式也不同。党不仅要按政策办事，而且要按法律办事。党要充分发挥国家政权领导社会的职能，并依法实行对国家和社会的领导，这是国家建设和社会发展对执政党的领导方式和执政方式提出的新要求，也是共产党执政规律的客观反映。1954年，中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设开始了一个新的阶段，也为党领导方式和执政方式的转变提供了法律基础。刘少奇在关于宪法草案的报告中指出：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须承担更大的责任。共产党党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”（注：参见《刘少奇选集》下卷，第168页。彭真在宪法制定后也强调说：“我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的，是适合实际情况的。目前我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”见《彭真文选》第266-267页。）社会主义改造的基本完成和社会主义制度的初步建立，是共产党领导国家和社会的新起点，中国共产党八大对此进行了初步的探索。八大报告明确指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着转变，完备的法制就是完全必要的了。”（注：参见《刘少奇选集》下卷，第253页。董必武在八大的发言中提出，党的中心任务是领导国家建设，在这样的任务面前，党必须采取积极措施健全人民民主法制，依法办事是进一步加强法制的中心环节。见董必武《论社会主义民主

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