论中国共产党依法执政

和法制》第136页。）与此相联系，进一步调整党与国家政权的关系也成为党对国家实施领导面临的新问题。（注：邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中明确地论述了党政关系，他指出，党已经在国家中居于领导地位，但并不是说党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作与国家机关应有的界限。参见《邓小平文选》第1卷（人民出版社，1994年）第236页。）但是，八大提出的转变党的领导方式和执政方式的主张，并没有在实践中得到贯彻。1957年以后，党不仅没有能够实现领导方式和执政方式的转变，反而继续沿用新中国成立初期主要依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。1958年的“大跃进”就是以政策领导的群众运动式的搞建设，后来又用群众运动的方式大搞阶级斗争。主要依靠政策的领导方式和执政方式，其结果是限制了法律的作用，削弱了法律的权威，加剧了以党代政，党的组织实际上国家化了。这种领导方式和执政方式，使社会力量不断地以非制度化的方式冲击国家秩序和社会秩序，破坏执政党对国家和社会实施领导的制度基础，党与国家政权的关系、党与社会的关系、国家与社会的关系无法在制度的结构内依照法律来调整。由于共产党在成为领导国家建设的执政党之后，依然沿用过去革命党时期或新中国成立初期为完成革命任务所实行的领导方式，不重视法制，以政策代替法律，以党代政，以群众运动代替国家机关的管理，后来又发展到超越国家的法定程序，直接以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序，其结果必然使党与国家、党与社会、国家与社会等诸种关系，陷入不正常状态，进而出现“文化大革命”无法无天的混乱局面，最终使党对国家和社会的领导受到极大的破坏。
　　产生上述现象的原因是十分复杂的。既有主观原因，又有客观原因；既有历史原因，又有现实原因；既与党在指导思想上出现的失误有关，又与党受到执政条件和环境的制约有关。
　　从历史原因来看，中国有几千年封建专制的人治传统，正如邓小平所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第332页。）不重视法律是中国封建政治传统的典型特征。在党领导人民夺取全国政权的过程中，由于没有合法斗争的条件，一切革命工作都是在突破旧法制中进行的，所以不信任法律、仇视法律的心理在党内和群众中有广泛而深厚的基础。新中国成立初期几次全国范围的群众运动取得了很大成绩，也在一定程度上助长了轻视法律的心理（注：董必武在八大的发言对此做了精辟的分析。参见董必武《论社会主义民主和法制》第134-136页。），党在民主政治建设中出现了以群众运动的方式追求直接的非制度化的民主，忽视国家制度的民主化、法律化的严重失误。由于党是在外部封锁状态下领导国家建设，与高度集中的计划经济体制相适应，形成了党的一元化领导体制。在这种领导体制下，党的政策在更大范围直接调控国家事务和社会事务，势必导致党直接行使国家机关管理社会的职能，国家机构作为执政党实现对社会领导的基本力量受到严重削弱，法律作为国家管理社会的手段也被党的政策所取代。在和平建设时期对国家和社会的领导过程中轻视甚至否定法律的作用，以党的政策取代法律，是共产党作为执政党应当永远汲取的教训。
　　经历十年动乱以后，党在领导改革开放和现代化建设事业的过程中，提出了坚持和改善党的领导的任务。邓小平明确指出要改革党的领导体制、改善党的工作状况。他说，以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。（注：参见《邓小平思想年谱》（中央文献出版社，1998年）第122页。）1982年，中国共产党十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。同年，宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中国共产党十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，到十六大明确提出依法执政。这些都表明，共产党正在从治国基本方略的高度，从制度创新和法治的层面上解决党的领导方式和执政方式问题。
　　坚持党的领导与依法治国的统一，实行依法执政，是中国共产党自身情况变化的要求。具体说来，就是江泽民深刻指出的，中国共产党历经革命、建设和改革的长期奋斗，发生了两大变化：一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；二是已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。由此带来了党在新世纪必须面对并认真解决的两大历史性课题：一是提高领导水平和执政能力；二是提高拒腐防变的能力。社会主义市场经济发展带来的社会经济成分、社会组织形式和社会利益结构的多样化，国家与社会关系、政府与市场关系的规范化、法治化，要求执政党全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持执政为民，依法执政，领导和支持人民当家作主，

最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。法律是以国家意志的形式所体现的最广大人民的根本利益，是党的主张和人民意志的统一。共产党坚持依法执政，就是要从制度和法律上保证党的执政活动始终代表中国最广大人民的根本利益。坚持依法执政，是共产党执政性质和目的的必然要求，是共产党准确把握时代特点、党的任务和新的执政条件，适应社会主义民主政治建设和法制建设的新要求，所做出的重大战略选择。
　　坚持党的领导与依法治国的统一，实行依法执政，是发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家的要求。民主政治是政党政治、法治政治，政党在宪法和法律的范围内活动，是法治国家对政党行为的基本要求，也是建设社会主义政治文明的应有之义。中国共产党是执政党，在国家政权中处于领导地位。但是，党并不谋求凌驾于法律之上和超越法律之外的特权。在法律面前，共产党同其他民主党派、团体、组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。中国共产党在国家政权中居于领导地位，党依法执政的水平直接影响着国家权力能否严格依法运作。在这个意义上，实行依法治国，首先是共产党依法执政，只有坚持党依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关公正司法。依法执政是共产党作为执政党对国家实施领导的法治化。这对于推进社会主义民主政治建设，建设社会主义政治文明具有全局性的重要意义。
　　　　二、按照依法执政的要求改革和完善党的领导方式和执政方式
　　依法执政的主体是中国共产党，因此，坚持依法执政必须坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，在制度和法律上坚持和保证共产党的执政地位，这是坚持依法执政的基本政治前提。在西方国家，多元利益集团的存在以及由此而形成的政治多元化被认为是法治存在的前提。西方法治形成的历史表明，法治是建立在君主制官僚政治、贵族特权及中产阶级利益这三者之间的斗争和妥协之上的产物。后来，西方国家的法治又往往与政治上的多党制和三权分立联系在一起。中国是社会主义国家，我们实行依法治国、建设社会主义法治国家的政治目的和政治基础完全不同于西方资本主义国家，因此，中国不能也不应当照搬西方国家的多党制和三权分立。我们是在坚持共产党领导的前提下实行依法治国，建设社会主义法治国家，这是社会主义法治与资本主义法治的本质区别。在社会主义中国．坚持依法执政，实现党的领导和依法治国的统一，就是要从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。依法执政是加强和巩固党的执政地位的具体体现。
　　中国共产党坚持依法执政是在国家政权体系中依法对国家实施领导。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，宪法是国家政权体系运作的最高准则，因此，依法执政首先是依宪执政，是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。这是坚持依法执政的宪政基础。要严格按照宪法的规定和人民代表大会制度的要求，进一步理顺党和国家政权机关的关系，保证党在宪法和人民代

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