论法德共治与政治体制之特性

法的公共政策即法律的形成为限，提供司法过程和司法角色只受法律　约束的条件和氛围。这应该被看作是现实法治生成的一个基本条件。如果听任党的各级　组织，包括政法委员会直接向司法机关发布司法政策的做法，不仅两套规则体系将使司　法过程无所适从，而且这种做法所包含的权与法的矛盾将在根本上危害法治的形成机制　，从而使我们追求法治的努力化为泡影。其次，党应通过对法官、检察官等司法角色在　司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系，并且这种领导关系成立的唯一条件　是：必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况，这　应成为各级党委对司法领导关系的一个刚性限度。所谓刚性限度意味着各级党委只能在　这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用，并以此对司法过程形成影响力，而不可　将其权力直接应用于司法过程。现实中的经验一再证明，“党委对案件的调阅、书记对　案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义　下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。”(注：徐显明：“司法改革二十题”　，载《法学》，1999年第9期。)
　　其二，权力制约原则。在政治体制中，安排有某种程度的权力制约的制度性关系是法　治的一个基本要求。任何权力不受制约都必然导致腐败和权力滥用，这已是被无数次的　历史经验所证明了的规律，社会主义国家也概莫能外。法治之所以强调政治体制中的制　约性安排，是因为政府或官员作为组织起来的力量，在一般情况下他们是分散的公民和　社会组织根本无力抗衡的。一旦他们不守法，社会便缺少在秩序范围内的纠错手段。而　要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来　的力量相互抗衡，所谓以权力约束权力。在政治体制的问题上，我们长期以来一直强调　权力的集中和统一，强调针对资本主义国家“权力分立”原则相区别的社会主义“议行　合一”原则，认为以人民主权为价值基础的国家权力是不可分割的。殊不知国家权力不　可分割，并不等于政府权力不可分割。反之，如果政府权力没有必要的职能分工，国家　权力便缺乏现实化的途径。也就是说，现代政府权力的分化并不是承认对国家主权的分　割，相反它是国家的各项权能通过权限的相互分工，在相互配合中实现统一国家权力的　必然途径。(注：参阅(日)美浓布达吉：《宪法学原理》中译本，商务印书馆，1925年　版，第256页。)因此，政府体制中的分权制度实在不是国家主权统一本性的对立物，而　恰恰是它的必然要求。恰到好处的分权，是现代性政治体系的要素之一，代表了政治发　展的科学化倾向。
　　我国的人民代表大会制，包含着有关权力制约的基本制度，那就是：各级人大由民主　选举产生，对选民负责并接受选民监督；国家行政机关和国家司法机关由各级人大产生　，对人大负责并接受人大监督。在我国的政府结构中，制度性的权力制约关系包括了两　个方面：一是人大对“一府两院”的监督；二是司法机关对行政机关的职能监督，即检　察机关的法纪监督和人民法院的司法审查。在这两个方面的监督关系中，目前存在的突　出问题包括：人大监督权行使的法律化和实效化问题；司法审查制度在相当程度上的“　虚置”问题等。
　　人大监督权的法律化问题是指作为中国政治体系中法律地位最高的各级人民代表大会　，其监督权的行使迄今为止一直处于“无法可依”的局面，即我国目前仍然缺少一部统　一的用来规范各级人大监督权的监督法。人大监督权行使的实效化问题是指宪法、法律　所赋予人大的宪法监督、法律监督和工作监督等权力在操作上的现实性问题。比如：全　国人大及其常委会享有宪法监督的职责，但实践证明这个职责的履行如果缺乏专门机关　的协助的话，很可能流于形式，目前的情况便大体如此；对行政机关制定的规范性文件　的合法性审查是人大法律监督的重要方面，但现实中这一领域存在着相当多的违法现象　(比如地方保护主义的行政规章)说明这个权力的行使并没有真正落实；各级人大对其所　产生的官员享有质询、弹劾等权力，而现实中相对于这部分官员较常见的腐败和滥用职　权现象，人大对这项权力的行使并不多见，这其中的一个很重要原因就是在相关程序上　缺乏操作性。(注：我国的宪法和各种组织法一般都对各级人大行使罢免权作了较严格　的限制，比如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第21条规定，县级以上　各级人大所产生之官员的罢免案须由主席团、常委会或十分之一以上的代表联名提出。　实践中代表联名提出的罢免案极为罕见，这种情况说明“十分之一以上代表联名”的条　件限制过于严格了。笔者认为罢免案提出的条件拟宽松一些，在我国人大的政治场合，　罢免案多一些并不是坏事，即使提案的质量不高，它对官员们也是一个警示。)而司法　审查制度的“虚置”问题是指中国行政诉讼制度自建立至今的20多年里，一直面临着受　案数低、撤诉率高；当事人不愿告诉、人民法院不愿受理；行政权难以进行司法约束的　尴尬局面。总的来看，造成这些问题的一个主要原因是在这套体制形成之时没有充分地　考虑到法治的要求，即制度设计缺乏充分的法治视角。就上述问题对中国法治发展的影　响来看，人大监督权的落实当是最重要的方面，这方面的改革不仅需要调整多重关系，　同时也需要新的制度介入。比如：应安排专门的机构协助我国人大负责宪法监督的事宜　；在抽象行政行为的合法性审查问题上，可将立法审查与司法审查结合起来。在理顺行　政与司法的关系的问题上，应改变目前以横向为主导的行政与司法的关系模式，建立以　纵向为主导的司法组织体系，使司法机关的地位能够适应司法审查的职能要求。
　　其三，司法独立原则。司法独立是法治条件下政治体制的一个基本的不可缺少的原则　和特征。就理论的渊源来讲，法治发展之所以必须要求司法独立，其理由主要有三：一　是司法权的内在规定性必然要求司法独立。司法权的本质是裁判权，而裁判权的内在规　定性，一方面要求裁判者相对于纠纷当事人的中立性；另一方面要求裁判者相对于社会　各方的自主性。也就是说，司法过程至少在形式上或程序上必须是中立的和自主的，否　则判断就不成其为判断。判断的客观性要求排除判断过程中的各种主观的和外部的因素　的干扰。这

种基于判断本性所产生的“自然正义”，反映到司法过程中就是要求司法机　关的裁判过程要有对当事人中立和对非当事人自主的制度和程序安排。二是司法在现代　宪政秩序的结构性关系中所扮演的角色必然要求司法独立。如果说将政治权力的实际运　行纳入法律的范围是宪政构成的必要条件，那么，司法基于法律对政治权力的作用就是　必然的，在这种情况下，司法是否能够在现实的权力关系中成为一个自主的领域则是它　起作用的前提。一旦将政治权力主体行为的合法性纳入司法的视野，司法相对于其他政　治领域的独立就是必要的和顺理成章的了。在政治权力主体可能成为当事人的情况下，　司法“判断”的客观性要求它远离政治权力家族的其他成员并与之保持独立。三是司法　的根本价值即保护人的基本权利的必然要求。说到底，有关司法独立的种种制度安排无　非是源于公民权利的价值需求。诚如学者们所言，司法独立的客观依据是实现正义和保　障人权。(注：周汉华：“论建立独立、开放与能动的司法制度”，载《法学研究》，1　999年第5期。)司法独立是实现司法公正的条件，而司法公正的内涵归根到底就是保障　人的基本权利。因此，保障权利既是司法最终的价值诉求，也是司法独立的最终客观根　据。
　　当前，中国的司法独立面临的问题很多，比如法官、检察官的质和量的问题；司法机　关对人大负责的责任制问题等。但就目前我国司法对政治权力起作用的法律安排而言，　最需要关注和改革的是司法与行政的关系。由于司法机关被赋予了对行政机关具体行政　行为通过诉讼进行合法性审查的权力，我国原来在没有这项制度安排的情况下建立起来　的司法与行政的制度关系便面临着这样一种压力：即司法机关正常履行其职能的条件是　它不能受制于行政机关，但我国业已形成的司法与行政之间的关系则表现为，一方面司　法机关在人、财、物等资源供给上依赖于行政机关；另一方面，与此相关司法机关的现　实政治地位低于行政机关，它的宪法地位有待于进一步落实。这两方面关系既与司法权　独立行使的宪法原则不相容，又极不利于司法审查制度和

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