论法德共治与政治体制之特性

行政法治的发展。关于解决这　一问题的方案，学界较多的观点倾向于改变目前司法物质资源的横向供给体制为自上而　下的纵向供给体制，但这种改革需要许多配套的条件和较高的改革成本，我们认为无论　这种资源供给关系如何变革，实现此关系的制度化和法律化都是最为关键的。(注：参　阅程竹汝：“构建依法治国条件下司法与行政的规范关系”，载《江苏社会科学》，20　02年第2期。)
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　　由于德治与法治在价值上存在着相通和重叠之处，法治对政治体制的要求同时也就在　相当程度上反映了德治对政治体制的要求，因此，我们上述从法治的观点出发，对我国　政治体制的结构特征及改革要点的描述和分析，同样也适用于德治的观点。在国家治理　方式的意义上，所谓法治与德治无非是政治体制的特定功能而已，因而它必须体现在政　治体制的特定结构中。结构与功能是对应的，有什么样的结构，就有什么样的功能与之　相适应，反之亦如此。然而，在理论上，德治作为政治体系相对独立的一种功能，它对　结构的要求又必然会表现出自身的某些特点。
　　德治对政治体制的要求之一：人民主权。人民主权是现代政治伦理的核心，当然也就　构成德治对政治体制的一个最基本的要求。从法治的观点看，人民主权同样构成了其在　政治体制上的一个基本原则，但我们之所以把这个原则看作是德治对政治体制的一个基　本要求，是因为在这个原则的背后依托着人人平等、人在政治权力之前并构成其存在的　目的等价值因素。我们一般将现行宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的　规定看作是人民主权原则在法律上的体现，然而，当我们问及为什么一切权力应该属于　人民时，问题就会回归于因为人是生而平等的、是先于政治权力存在的、是历史的真正　创造者等价值领域。事实上，这个原则是法治与德治关于政治体制的一个共同的基本要　求。或许可以这样说，从人民主权出发，法治对政治体制的要求包含了某种最基本的成　分，如必须有体现人民授权的选举制、一定形式的代议制以及种种责任制等；而德治对　政治体制的要求则不仅如此，它更加偏向于某种本质上的成分，如体现人民利益等。
　　人民主权作为一个德治原则，就是要求我们的政治体制中要凝结着一种为人民服务的　精神，政治体制中的各种制度、规范、机构、乃至具体行为都能够真正地表达、实现人　民的利益。就此而言，可以说历史上还没有一种政治体制真正地实现了德治所要求的人　民主权原则。社会主义的政治体制也仅是以此为目标的一种实践中的形式。人民代表大　会制是我国基本的政治制度，也是人民主权原则在我国的制度化的表现形式，在从人民　到权力的制度安排中，它包含着这样的一组关系：选民与代表的关系、作为个体的代表　与作为整体的代表大会的关系、代表大会与“一府两院”的关系、“一府两院”与公民　的关系等。在这样一个连续性的政治权力形成和行使的过程中，政治权力是否能够被规　范到为人民服务的轨道上，在很大程度上依赖于相关的制度、规范、机构科学的设计和　安排，依赖于这样的安排对政治权力的导向。列宁讲制度关系具有思想关系的性质，强　调的就是在政治体制的设计和安排上原本是有科学与非科学之分的。就实践中的情况来　看，人民代表大会制在上述诸环节的总体架构上，既与中国超大社会的特殊国情相适应　，也具有将政治权力规范到为人民服务轨道上的倾向。但作为一种人民主权的实践形式　，现实中的各种权力腐败和滥用现象说明它仍存在着某些需要改进的地方。其中，在上　述几组政治关系的体制运行中，存在着一种普遍的“体制性倾斜”或权力失衡现象，就　是特别需要关注和改进的方面。这种普遍现象指的是上述每一组关系的体制运行实际上　都存在着向后一方：代表——代表大会——“一府两院”的倾斜。在实践上，这种倾斜　表现为选民一旦向代表授权以后，就再难以约束代表；代表大会对“一府两院”的监督　和约束不够甚至难以约束等。在理论上，这种倾斜是一种可以称得上是抽象权力向具体　权力的倾斜，而人民主权便是理论上最为抽象的权力，因此，这种情况反映了我国政治　体制对政治权力的规范处于某种失衡状态。比较注重权力的形成，而对权力的行使规范　不够。邓小平多次讲，我国党和国家制度的一个常见问题就是权力过分集中，上述政治　过程中的问题实际上反映的是同样的情况。
　　德治对政治体制的要求之二：现实有效的官员监督机制。德治的这一要求与法治的权　力制约原则又有相通之处，但与法治不同，德治之所以强调政治体制中对官员的监督机　制，一是着眼于监督机制本身具有惩恶而扬善道德功能；二是着眼于随监督机制而来的　官员行为的规范性对国家治理的道德影响力。理论上，德治的实现在很大程度上依赖于　官员们实际行为的道德影响力，这同时也是中国古代德治的一个主要经验。然而，官员　行为的道德影响力又缘何而来?其中，政治体制的塑造无疑是最主要的渊源。在政治体　制中，这种塑造主要表现在两个方面：一方面表现在政治体制对官员的实际吸纳过程。　从德治的观点看，这个过程具有两方面同等重要的道德影响机制：一是塑造官员的道德　影响力；二是过程本身必然产生的对整个社会的道德导向作用。在这一过程中，吸纳官　员的标准只是这种作用的一个因素，重要的是实际的吸纳过程及结果对官

员和人们行为　取向的影响。现实中标准与实际过程相脱离是常见的事情，应该说标准(在既定的情况　下)与实际过程越是趋向于一致，政治体制的这一过程对社会道德的正面影响也就越大　；反之，一旦实际过程与标准严重脱离，那就必将带来社会道德严重滑坡的恶果。就此　而言，我国一段时期以来，在官员选任中，各种非制度的因素如“跑官、买官、卖官”　等现象充斥于实际的干部选任过程，法律所规定的干部选任标准在一定程度上被弃之一　旁。这种制度的实际运行状态应该对社会上道德失范现象负相当大的责任。另一方面，　官员道德影响力又主要是政治体制中所包含的对官员行为约束机制的一个结果。同样，　监督机制的实际作用过程也具有两方面的道德影响功能：一是监督机制对塑造官员的道　德影响力发挥着保障作用；二是监督机制本身的存在和实际过程对人们行为的导向作用　。一般而论，对权力和官员的监督是否有效、是否做到了防微杜渐，与官员行为的正当　性和整个社会的道德信念、风气直接相关。如果一套监督制度刚性程度比较高，它的有　效性使得官员们决不敢越雷池半步，社会就会正气高扬；反之，如果一套监督制度是柔　性的，它对官员们的约束只限于“碰上了倒霉，绕过去没事”的话，整个社会的道德信　念就会瓦解。就像社会学家罗斯描述的那样，在这种情况下，“一个又一个的人便从高　尚的多数中脱落下来。这种致命的无法无天的传染病将加速地蔓延开来，直到社会秩序　崩溃。”(注：(美)罗斯：《社会控制》，秦志勇等译，华夏出版社，1989年版，第95　页。)因此，如果说官员们的道德状况对这个社会的道德状况负有相当大责任的话，那　么，相关的监督制度是否有效就不仅只涉及对官员行为的导向，更涉及整个社会道德信　念的维系。
　　在我国的政治体系中，监督结构包括了三个部分：执政党系统中的纪委，行政系统中　的监察部门和作为法律监督机关的人民检察院。从总体上看，这三个部门的主要功能都　指向了官员的行为，除了人民检察院职责更为宽泛一些之外，其他两个部门都是专门用　来监督官员行为的。客观地讲，在中国的政治体系中，监督结构的安排是较为周延的。　有资料表明，在监督机制的作用下，近年来我国贪污腐化等职务犯罪泛滥的态势已经得　到了有效控制。但权力腐败和滥用的一度泛滥以及目前仍不容乐观的情况说明，我国这　套监督结构的有效性是存在问题的。(注：据中纪委发布的材料，自1992年10月至2002　年9月，全国纪检监察机关共立案1634925件，给予党纪政纪处分1555481人，其中县处　级干部4.9万人，地厅级干部4100多人。材料来源：《中国青年报》2002年10月18日。)
　　德治对政治体制的要求之三：现实有效的道德传播机制。所谓德治说到底无非是要通　过各种途径对人们道德素质的提升，最终达到治理国家的目的。伦理学和

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