试析美国国会的监督功能

64)这种现象的高潮是20世纪的60和70年代。当时，使国  会特别恼火的不仅是条约与行政协定之比绝对不平衡，更重要的是总统只是将一些无关  紧要的国际协议交参议院批准，而至关重要的互助和军事协定却连招呼都不打一声。比  如，当参议院正在批准保护墨西哥古代文物和维修红海中的某些航标灯的条约的时候，  总统却在用行政协定作出关于美国在越南、老挝、朝鲜和泰国的军事存在的重大决定。
　　5.弹劾权。
　　根据美国宪法，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和  合众国的所有文职官员”进行弹劾。近代弹劾制度始于14世纪的英国。自1789年以来，  共有14名联邦官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判。其中，法官9人，参议员1人  ，总统2人(安德鲁·约翰逊和克林顿)，部长1人(格兰特政府的陆军部长)。最终只有4  人被判有罪，均为法官。对于参议员的弹劾案，参议院以无管辖权为理由予以驳回。
　　弹劾权是一项令人生畏的权力，对总统和其他政府官员具有巨大的威慑力，但是，就  监督而言，它的作用也是间接的。
　　6.“日落法”。
　　所谓“日落法”，就是国会在批准成立一个新的行政机构或批准一个联邦计划项目时  ，明确规定该机构或该项目的终止日期。在政府行政管理中，建立一个机构和批准一个  项目是比较容易的，但要撤消它们却很困难，因为这将使许多人失去工作，会损害许多  方面的利益。如何控制自然趋于膨胀的行政机构，对于任何政府来讲都是一个头疼的问  题。制定“日落法”这种特殊形式的法律，目的就是为了对抗机构自我膨胀的趋势。
　　“日落法”对于适时终止那些时过境迁已无存在必要的机构和项目是有作用的，但没  有完全达到国会预想的目的。“日落法”一般都规定，在机构或项目的结束日期到来之  前，国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查，以决定它们是否继续下  去。这条规定为某些机构和项目的生存提供了机会。当然，也就是在这一审查过程中，  “日落法”成为了国会监督行政的一种重要手段。[8](P153)
　　7.立法否决权。
　　所谓立法否决，就是国会在一项法律中写入这样的条款：总统或行政机构根据该法委  托的权力，可以为执行该法而采取行动和制定行政条例，但是这些行动和条例必须得到  国会的同意方可付诸实施；国会可以在一定期限内(一般为30到90天)以两院共同决议或  一院决议，甚至一个委员会的决议否决该项行动或规章。与一般法律不同，这项决议无  需总统签署。对于国会行使监督功能而言，立法否决权是比较有效的手段。
　　立法否决权始于1932年，直至1983年，共有210项法律附加了这种立法否决条款。立法  否决的努力并不都是成功的，例如，从1960年到1975年，在国会提出的立法否决的决议  案共351件，但只有71件获得通过。[8](P144)不过，立法否决权毕竟对行政部门的行动  和权力形成了直接的制约，因此，国会的这种权力遭到自胡佛以来历届美国总统的反对  。1983年6月，美国最高法院在查哈诉移民归化局一案中，以7∶2的票数裁决立法否决  权违宪，作出了对行政当局有利的决定。最高法院认为，如果允许国会干涉行政机构的  行动，就违反了三权分立的宪法原则。
　　查哈案之后，国会再不可能用决议这种简洁的形式否决行政部门的行动或规定了。此  后，国会如果想用立法形式否决行政部门的做法，就必须走更繁琐的正常立法程序，即  先形成两院共同决议，然后送总统签署，若总统不同意，国会就必须以两院2/3的多数  票推翻总统的反对才能达到目的。
　　8.调查权。
　　在监督总统及其领导的行政部门方面，最常见和最有戏剧性的形式就是国会的调查权  。关于国会的这种权力，下面将进行专门的讨论。
　　　　　　二、国会的调查权
　　国会调查权的基本作用是：监督行政过程，收集立法信息，在特别重大的问题上发挥  作用，让人民了解政府运作情况。[9](P203)
　　国会调查权的运用一般涉及如下方面：第一，围绕行使立法权进行的调查；第二，选  举调查；第三，政治调查，主要指涉及有关行政部门及其工作人员违法行为的调查；第  四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。[10](P175)
　　国会行使调查权的一般形式是，利用现有的委员会或专门设立的委员会就某一个具体  问题进行调查，或调档审查，或举行听证，即要求或接受有关政府部门、利益集团代表  或公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录。为此，国会的委员会可以发出传票  ；任何人如果无视传票，都可能被国会以“藐视国会罪”提交法院论处。不过，按照美  国政治的惯例，总统和主要官员可以援引“行政特权”拒绝回答国会的询问。另外，在  国会行使调查权时，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得对证人施加不正当的  心理压力或影响。
　　国会第一次行使调查权的案例出现在1792年。当时，众议院成立了一个7人委员会，专  门调查克莱尔将军(St.Clair)在与印第安部落作战时失

败的原因。此后，国会调查就成  为美国立法—行政关系中经常化的现象。在战后的美国，比较著名的国会调查案例包括  ：越战调查，水门事件调查，伊朗军售问题调查，1986年挑战者号航天飞机爆炸事件发  生后对国家宇航局(NASA)的调查，等等，由于冷战后政党政治激化，加上国会与白宫的  矛盾加剧，在克林顿时期，国会对调查权的运用达到一个高潮。先是1995年1月开始的  第104届国会要求每个委员会在每次开会之前，必须提交对政府全面监督的报告；然后  是105届国会对1996年大选中民主党募捐过程中存在的“软钱”问题穷追不舍；最后是1  06届国会对克林顿绯闻案的调查和关于弹劾的争论。[11](P122-123)其间，国会还组织  了一个以加州众议员考克斯领导的专门委员会，调查所谓中国从美国盗取核技术问题，  该委员会于1999年5月发表一份以猜测和臆断为依据的报告(“考克斯报告”)，全面攻  击中美核技术合作，对当时的中美关系造成了很坏的影响。
　　国会的调查权曾受到挑战，但依赖最高法院的支持而得以维持。最高法院在肯定国会  拥有调查权的同时，也指出调查权的行使不能破坏三权分立的原则，更不能侵犯个人自  由。1881年，最高法院在科尔本诉汤普逊(Kilbouorn  v.Thompson)一案的判决中提示，  国会有调查权，但是，调查事项应限于国会的立法权范围，而且调查权的行使不能破坏  三权分立的原则。[12]
　　在另外一个案件的判决中，最高法院则从保护个人自由的角度出发，为国会的调查权  划了一条不可逾越的界限。1957年，国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯  (John  Watkins)犯有“藐视国会罪”。瓦特

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