试析美国国会的监督功能
金斯曾经参加美国共产党，当时非美活动委 员会要求他讲出另外一些已经脱离美共的人员名单，瓦特金斯拒绝回答，他认为，这类 问题与非美活动委员会的工作无关，该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指 控后，瓦特金斯反诉至法院，这个案件最后到达了最高法院。同年，最高法院就瓦特金 斯诉美国(Watkins v.U.S.)一案进行判决，正式否定了国会侵害个人自由的做法。最高 法院的判决书指出：“国会若无正当理由，不能揭发个人私事。调查本身并不是目的， 而必须与国会的正当职务有关而且有所帮助，人民虽有义务到国会作证，但国会也应尊 重被调查人的宪法上的权力，国会的调查如有威胁宪法修正案第一条所保障的自由时， 参议院或众议院应明确规定调查委员会之权限及调查目的，以确保调查只能用于帮助立 法工作。”[9](P214)
三、国会的听证制度
国会听证制度是当代美国国会政治生活中一个重要的环节，具体是指国会的常设委员 会或专门委员会就某个具体问题举行公开会议，传唤或接受政府官员、利益集团代表或 某些公民个人与会，并听取他们提供的证据和意见。这一制度既可以服务于立法过程， 又可以服务于监督过程。正是在听证过程中，议员的质询权才得以行使，公民的请愿权 才得以实现。
国会听证制度起源很早，但是在20世纪中期才固定下来，即所谓被“制度化”了。一 方面，随着国会日益开放或透明化，公众对立法过程的关心或干预持续增长，特别是利 益集团从中推波助澜，终于形成了美国式的听证制度。另一方面，国会议员也逐渐感受 到听证制度的好处，认为听证是“获取真相和事实，听取各方面意见”的最佳途径，也 是国会加强与一般民众联系，向民众宣讲法律要义的渠道，是议员向人民表达心声的重 要方式。总的看来，听证制度具有如下功能：第一，实现不同利益集团或潜在利益团体 之间，以及它们与国会委员会之间的信息交流(技术层面和政治层面)；第二，在听证过 程中对公民进行教育、宣传和说服；第三，在听证这种“半仪式化”的活动中，调解不 同的利益冲突，消除安全隐患，从而起到社会安全阀的作用。[13](P373)一般来说，在 听证过程中，很少有人着意关注国家整体利益，都是就事论事，着意追求自己的特殊利 益，不过，正是在多种利益较量的过程中，国家或社会的利益也就达到了。这是美国政 治制度设计的一个特点。
从形式上看，委员会(包括常设委员会和小组委员会)听证是最普通的样式。此外，还 有联合听证会(joint hearing)，实地听证会(field hearing)，预备听证会(prehearing)等种类。联合听证会是一个以上委员会或全院举行的听证会，所涉及的问 题一般是跨领域的。实地听证会是在国会以外的某个地区举行的听证会，如众议院预算 委员会现在每年都在各大城市举办听证会，使国会更容易听取公众对预算的意见。预备 听证会是指在正式听证会举办之前，委员会先对听证所涉及的问题的实质进行评估。
从性质上看，国会听证大致分为立法性、监督性、审查性和调查性四种类型：[11](P1 28)
第一，立法性听证。现在美国国会的立法一般都要事先进行听证，听证被认为是获得 信息和知识的重要途径，是立法过程不可缺少的组成部分。在听证会中，各种不同利益 集团的代表就某件法案向议员们陈述意见，议员专业知识不足之处可以由此得到弥补， 信息得到补充，同时还可以与各方面进行沟通和协调，这就使法案的制定更加完善。根 据有关法律规定，听证会的记录一般必须公开，这样一来，委员会成员和利益集团就某 法案所持的立场就被公开了，从而使国会活动具有更大的透明度。
第二，监督性听证。国会参议院在行使人事同意权，批准对内阁级官员、高级法官、 驻外大使和高级将领等的任命时，也要举行听证会，其目的是为了考核提名人的背景， 以确定此人是否胜任未来的工作，同时国会还可以对行政当局的政策走向形成制约，这 种听证
第三，审查性听证。预算听证属于典型的审查听证会，主要是借此对政府工作进行审 查。其他如“日落法”听证、立法否决听证以及弹劾听证等也属于这个范畴。审查听证 如涉及国家机密或个人隐私，可以不公开举行。公开与否，一般由委员会主席或小组委 员会主席决定。但有时候如不公开举行，则要先由委员会成员公开投票决定。
第四，调查性听证。这一般是针对某个具体问题进行的通常由国会某个常设委员会或 特别委员会来主持。这是与狭义的政府监督最直接相关的听证活动。
对于国会听证制度，主要的批评在于：议员及其助手不是听取意见，而是制造意见， 他们介入听证程序，左右听证结果。他们选择性地邀请与自己观点相同的团体和代表与 会，宣讲自己的观点，给对手制造麻烦，同时限制对方的发言和立场表达；对于已获得 的信息，随意曲解，任意剪裁，以支持自己的立场或观点，结果导致信息混乱。[11](P 131)
在了解了国会听证制度之后，有必要对国会调查和听证的异同进行一番分析。调查权 是从立法权引申出来的一种国会的固有权力，调查是国会经常进行的一种活动，调查过 程可以与国会的所有功能相关，如调查既可以为立法服务，又可以专注于监督，同时在 这一过程中反映民意，不过，国会调查在监督方面的作用最突出。听证是国会活动的一 种重要形式，可以服务于各种性质的国会活动，如立法、监督和代表等。听证往往是调 查过程的一个重要组成部分。正如调查具有强烈的监督取向一样，听证制度也有很强的 监督效用。需要指出的是，调查与听证通常是一起进行的，如国会常常举行听证会，调 查政府的开支情况。通过对政府经费进行核准和稽查，有效控制“支票本”，从而显示 国会掌握的“钱包的权力”。
四、国会监督权的扩大
从20世纪30年代开始，美国的政治权力逐渐向联邦集中，而在联邦政府内部，权力又 向总统及其领导下的行政部门集中。结果，一方面，国会立法所涉及的社会生活的范围 越来越广，另一方面，国会的实际决策作用越来越小于行政部门。在此情况下，国会越 来越着重于对政策进行监督，因此，国会的监督作用日益突出。特别是从20世纪70年代 初起，国会权力开始整体复兴，于是国会不仅参与决策更加积极，而且其监督功能也更 加扩大。
在20世纪70年代，参众两院制定了一系列新规则，授予各常设委员会更广泛的监督权 。国会扩大调查权的努力也得到了最高法院的支持。除了扩大监督授权，国会还从组织 上加强了监督的制度安排。
自20世纪70年代以来的30多年中，国会监督权扩大的过程与国 《试析美国国会的监督功能(第3页)》
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三、国会的听证制度
国会听证制度是当代美国国会政治生活中一个重要的环节，具体是指国会的常设委员 会或专门委员会就某个具体问题举行公开会议，传唤或接受政府官员、利益集团代表或 某些公民个人与会，并听取他们提供的证据和意见。这一制度既可以服务于立法过程， 又可以服务于监督过程。正是在听证过程中，议员的质询权才得以行使，公民的请愿权 才得以实现。
国会听证制度起源很早，但是在20世纪中期才固定下来，即所谓被“制度化”了。一 方面，随着国会日益开放或透明化，公众对立法过程的关心或干预持续增长，特别是利 益集团从中推波助澜，终于形成了美国式的听证制度。另一方面，国会议员也逐渐感受 到听证制度的好处，认为听证是“获取真相和事实，听取各方面意见”的最佳途径，也 是国会加强与一般民众联系，向民众宣讲法律要义的渠道，是议员向人民表达心声的重 要方式。总的看来，听证制度具有如下功能：第一，实现不同利益集团或潜在利益团体 之间，以及它们与国会委员会之间的信息交流(技术层面和政治层面)；第二，在听证过 程中对公民进行教育、宣传和说服；第三，在听证这种“半仪式化”的活动中，调解不 同的利益冲突，消除安全隐患，从而起到社会安全阀的作用。[13](P373)一般来说，在 听证过程中，很少有人着意关注国家整体利益，都是就事论事，着意追求自己的特殊利 益，不过，正是在多种利益较量的过程中，国家或社会的利益也就达到了。这是美国政 治制度设计的一个特点。
从形式上看，委员会(包括常设委员会和小组委员会)听证是最普通的样式。此外，还 有联合听证会(joint hearing)，实地听证会(field hearing)，预备听证会(prehearing)等种类。联合听证会是一个以上委员会或全院举行的听证会，所涉及的问 题一般是跨领域的。实地听证会是在国会以外的某个地区举行的听证会，如众议院预算 委员会现在每年都在各大城市举办听证会，使国会更容易听取公众对预算的意见。预备 听证会是指在正式听证会举办之前，委员会先对听证所涉及的问题的实质进行评估。
从性质上看，国会听证大致分为立法性、监督性、审查性和调查性四种类型：[11](P1 28)
第一，立法性听证。现在美国国会的立法一般都要事先进行听证，听证被认为是获得 信息和知识的重要途径，是立法过程不可缺少的组成部分。在听证会中，各种不同利益 集团的代表就某件法案向议员们陈述意见，议员专业知识不足之处可以由此得到弥补， 信息得到补充，同时还可以与各方面进行沟通和协调，这就使法案的制定更加完善。根 据有关法律规定，听证会的记录一般必须公开，这样一来，委员会成员和利益集团就某 法案所持的立场就被公开了，从而使国会活动具有更大的透明度。
第二，监督性听证。国会参议院在行使人事同意权，批准对内阁级官员、高级法官、 驻外大使和高级将领等的任命时，也要举行听证会，其目的是为了考核提名人的背景， 以确定此人是否胜任未来的工作，同时国会还可以对行政当局的政策走向形成制约，这 种听证
就是监督性听证。国会在批准条约时的听证也属于同一性质。
第三，审查性听证。预算听证属于典型的审查听证会，主要是借此对政府工作进行审 查。其他如“日落法”听证、立法否决听证以及弹劾听证等也属于这个范畴。审查听证 如涉及国家机密或个人隐私，可以不公开举行。公开与否，一般由委员会主席或小组委 员会主席决定。但有时候如不公开举行，则要先由委员会成员公开投票决定。
第四，调查性听证。这一般是针对某个具体问题进行的通常由国会某个常设委员会或 特别委员会来主持。这是与狭义的政府监督最直接相关的听证活动。
对于国会听证制度，主要的批评在于：议员及其助手不是听取意见，而是制造意见， 他们介入听证程序，左右听证结果。他们选择性地邀请与自己观点相同的团体和代表与 会，宣讲自己的观点，给对手制造麻烦，同时限制对方的发言和立场表达；对于已获得 的信息，随意曲解，任意剪裁，以支持自己的立场或观点，结果导致信息混乱。[11](P 131)
在了解了国会听证制度之后，有必要对国会调查和听证的异同进行一番分析。调查权 是从立法权引申出来的一种国会的固有权力，调查是国会经常进行的一种活动，调查过 程可以与国会的所有功能相关，如调查既可以为立法服务，又可以专注于监督，同时在 这一过程中反映民意，不过，国会调查在监督方面的作用最突出。听证是国会活动的一 种重要形式，可以服务于各种性质的国会活动，如立法、监督和代表等。听证往往是调 查过程的一个重要组成部分。正如调查具有强烈的监督取向一样，听证制度也有很强的 监督效用。需要指出的是，调查与听证通常是一起进行的，如国会常常举行听证会，调 查政府的开支情况。通过对政府经费进行核准和稽查，有效控制“支票本”，从而显示 国会掌握的“钱包的权力”。
四、国会监督权的扩大
从20世纪30年代开始，美国的政治权力逐渐向联邦集中，而在联邦政府内部，权力又 向总统及其领导下的行政部门集中。结果，一方面，国会立法所涉及的社会生活的范围 越来越广，另一方面，国会的实际决策作用越来越小于行政部门。在此情况下，国会越 来越着重于对政策进行监督，因此，国会的监督作用日益突出。特别是从20世纪70年代 初起，国会权力开始整体复兴，于是国会不仅参与决策更加积极，而且其监督功能也更 加扩大。
在20世纪70年代，参众两院制定了一系列新规则，授予各常设委员会更广泛的监督权 。国会扩大调查权的努力也得到了最高法院的支持。除了扩大监督授权，国会还从组织 上加强了监督的制度安排。
自20世纪70年代以来的30多年中，国会监督权扩大的过程与国 《试析美国国会的监督功能(第3页)》
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