试析美国国会的监督功能

会开放的过程是同步进  行的。从人民主权思想出发，作为代议机构的国会理论上是应该向人民公开的，但是过  去很长时间里美国国会的开放性和透明度都是有限的。现在，美国国会的大部分调查和  听证都可以自由旁听和自由报道。如果说过去国会的开放主要限于结果的话(即要详细  记载立法和监督过程中的议事记录，供公民自由索阅)，那么现在国会的开放还包括了  过程。人们现在能够旁听或直接观察国会活动的整个过程，新闻媒体可以自由采访。通  过运用现代技术手段(卫星、电视、广播、网络等)转播国会调查和听证活动，使更多的  美国民众可以了解国会的议事日程和内容，进而观察到国会政治的实情。国会议事制度  的公开化是战后美国民主进程深化的一个重要组成部分。
　　在加强国会透明度方面，电视转播影响最大。目前，美国已经形成了以C—SPAN频道为  核心的国会议事活动电视直播制度。国会的开放增加了议员的独立性，国会领袖和委员  会主席更难控制那里的权力游戏，因此也增加了妥协的难度。同时，议员的活动受到媒  体、选民、利益集团和其他政治势力更严格的监督，“责任政治”得到发展。由于议员  背后的压力加大，国会对政府的监督趋于更加严格，也更理直气壮。
　　　　　　五、国会监督中的问题
　　美国的宪政学者认为，国会监督中的一个重要问题是缺乏整体性。无论两院之间，还  是一院内部，都没有一个机构或机制来集中组织、全面领导各委员会的监督活动。结果  ，国会很少从整体上把握政府工作，很难从全局观念去控制行政部门。与此同时，这种  缺乏集中性和全面性的状况又使一些不被注意的政府机构长期逍遥，受不到足够的监督  ，直到出现问题才能引起国会重视。另外，缺乏协调往往导致监督活动重复，结果对国  会和行政部门都造成严重的时间、精力的浪费。如国会两院的若干委员会或小组委员会  经常就同一个问题，轮番传唤同一行政机构的主管人员，使行政部门苦不堪言。[14](P  225)
　　不过，国会监督中最大的问题还是调查和听证被滥用的问题。这方面最著名的例子是  麦卡锡主义时期国会“非美活动委员会”的调查和听证活动。1938年，众议院设立“非  美活动调查委员会”，与参议院工作委员会内的一个小组委员会共同调查美国国内的“  极权主义活动”。1950年，来自威斯康星州的共和党参议员约瑟夫·R·麦卡锡(Joseph　R.McCarthy，1908—1957)在为纪念林肯生日举行的活动中发表演说，利用“共产主义  颠覆”这个话题，开始大肆宣言共产主义威胁论，并且直指美国政府内部就有不少共产  主义的信徒和苏联间谍。此后，麦卡锡利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会  ，在美国掀起了一股“红色恐怖”狂潮，美国历史进入了麦卡锡主义时期。
　　当时正值冷战时期，许多美国人确实对共产党主义运动持有恐惧感。麦卡锡正好利用  了美国人的这种恐惧心理。他的基本推论是：如果没有美国国内的内奸或共产党的同情  者，美国不会如此之快地丧失它在二战中获得的优势。因此，为了消除共产党人对美国  的威胁，必须首先清除内在的敌人，他所谓的敌人包括了少数民族、外国人、左派人士  和美国共产党人等，打击面极大

。麦卡锡在毫无根据的情况下，公开指责杜鲁门政府内  部至少隐蔽着250位共产党人，其中竟然包括美国副总统华莱士、著名参议员富布赖特  和著名科学家爱因斯坦等人。除了当时不正常的政治气氛，麦卡锡颠倒黑白、捕风捉影  、大搞政治迫害的做法之所以能够得逞一时，一个重要原因就是杜鲁门政府采取了默许  和纵容的态度，他们也想借此除掉异己，击败自己的政治对手。1950年9月23日，杜鲁  门总统签署了“国家安全法”(即臭名昭著的“麦卡锡法”)，该法限制共产党的活动，  要求政府公务员进行“忠诚宣誓”，从而极大程度上推动了反共大潮的蔓延。此后，麦  卡锡发起了新一轮政治迫害的浪潮。他利用“非美活动委员会”和他领导的调查委员会  ，到处给人贴上“阴谋颠覆分子”的标签，大量传唤政府官员和一般公民到国会作证或  接受质询，不到会者即以“藐视国会罪”论处。当时，不少人仅仅因为谣言、社会关系  或家庭出身等就被免职或失去工作，大量专家被清洗，有些人更受到无端的法律指控。
　　麦卡锡的政治疯狂逐渐失控，连联邦调查局局长胡佛和国务卿艾奇逊都被指为“颠覆  分子”，而且远在大西洋彼岸的英国首相艾德礼也成了“共产党人”。1954年，麦卡锡  更将恐怖清洗的矛头指向军队，这终于引起了众怒。1954年12月，参议院以67票对22票  通过决议，对麦卡锡违反参议院传统行为方式的做法进行正式谴责。从此，麦卡锡的政  治影响力一落千丈，美国终于离开了“麦卡锡主义”时期。“麦卡锡主义”不仅使美国  的公民自由受到严重损害，而且干扰了美国政府的内外政策，如对华政策就更加僵硬，  从而大大危害了美国的国家利益，最终成为美国历史的一个污点。
　　近年来国会滥用调查和听证制度的例子是前面提到的并且与中国有关的考克斯报告。1  998年美国众议院依据该院特别委员会的《关于美国国家安全及对华军事及商业关系的  报告》形成了第463号决议案，然后，再根据该决议案在众议院成立了“美国在同中国  交往时对国家安全以及军事、商业方面的关注特别委员会”，由加州民主党议员考克斯  担任主席，专门调查美国向中国转让军事技术问题，同时负责评估中国增强军事和情报  能力对美国国家安全的影响。该特别委员会对150多人进行了近700小时的采访和质询，  开了34次正式会议讨论有关问题和证词，最后形成的报告被称为“考克斯委员会报告”  。[11](P139)需要指出的是，1999年5月8日，美国战机轰炸了中国驻南斯拉夫联盟的大  使馆，中美关系骤然紧张，而众议院却在5月25日抛出这份报告，无疑是故意火上加油  。“考克斯委员会报告”罗列大量不实的数据、图表和其他材料，以论证“中华人民共  和国利用各种人员、组织机构和手段获取美国的敏感技术，中国的科学家、学生、商人  和官员以及职业情报人员对美国国家安全构成威胁”。[15](P1)报告攻击中国“偷窃”  美国的尖端核弹头技术，但事实上它列举的包括W—88在内的7种核弹头的结构、尺寸、  重量、形状、威力、圆概率偏差以及服役时间等数据，在因特网和许多公开出版物上都  可以查到。中国政府认为，这种无中生有的指控“是一种典型的种族偏见，是对中华民  族的极大污蔑。是美国50年代麦卡锡主义幽灵的重现，是美国一些反华政客仇视中国发  展和强大的变态心理的表现”。[16]
　　　　　　六、小结
　　在美国的立法—行政关系中，立法机构对行政部门的监督是一种重要而持久的关系。  作为研究者，必须对此有足够的重视。这里我们还要引用美国前总统威尔逊的一段话： 

《试析美国国会的监督功能(第4页)》