试析美国国会的监督功能
随着建设社会主义市场经济制度所需要的法律体系逐渐趋于完备，从第九届全国人民 代表大会开始，我国各级人大在继续推进立法的同时，对执法监督越来越重视。加强监 督功能成为了人大工作的又一个重点。迄今为止，我国学界对国外立法系统的研究偏重 于立法方面，对其监督功能的介绍和研究尚有不足。本文集中分析美国国会的监督功能 ，以期对我们现实生活中正在发展的立法监督有所借鉴和帮助。
美国国会的基本功能有三项，即代表人民、制定法律、对行政和司法部门进行监督与 制约。[1]也有美国学者对国会的功能进行了更细致的划分，认为国会至少履行了六项 重要职责：代表、立法、形成一致意见、监督、阐明政策和给予合法地位。[2](P483) 不管如何划分，人们都承认对行政和司法部门进行监督是美国国会的一项基本功能。事 实上，英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构 的权力实践时，要更注意其对监督权的运用。[3](P2)
所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所 通过的法案。”[4](P201)威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一 切进行议论，乃是代议机构的天职”。[5](P167)
从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来 讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监 督是无时无刻不在发生的过程。
一、国会监督功能的一般表现方式
无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机 构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。
具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的 情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政 方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。[6](P468)
国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、 任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，还有制定“日落法”的权 力，一度(1983年以前)还有立法否决权。
1.立法权。
立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设 立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的 形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限，同 时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别 由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置 费用等。
所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有 时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统 的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经 常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制总统独 自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-370)
2.财权(钱袋权)。
就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一 分钱都必须经由国会通过拨款法批准。
如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初 ，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部 分机构两次关门，引发美国公众的强烈不满。
国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中，各常设委员会和小组委员 会要举行一系列听证会，要求有关行政部门的官员到会作证，说明上年度预算和各种联 邦项目的执行情况，并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问 题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。
3.任命批准权(人事权)。
根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人 事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段，不过，就对政府政策的监督而言，其作 用是比较间接的。
每两年参议院都要审议10万左右的提名，不过其中大部分是军官，参议院的批准只不 过是例行公事。比如，1987—1988年，参议院受理总统提名89193人，批准88721人。[7 ](P296)
在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使 、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来 说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8 人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。当然，参议院对于批准最 高法院大法官的任命最为慎重，这一是因为大法官的职位特别重要，其某些决定会对美 国的宪政结构产生影响，而总统总是任命与自己观点相同的人为大法官，以期他的政策 能得到联邦法院的支持；二是因为与民选官员和政治任命官员不同，大法官是终身职， 非经弹劾并定罪不得被免职，因此，其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上 ，大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝。[1](P371)
参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面：一是通过拒绝提名或发出相应威胁 对政府的政策趋向加以制约；二是通过举行提名听证会，对候选官员
4.条约批准权。
总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准，这也是美国宪法明确授予参议院的权 力。从理论上讲，条约批准权是国会监督政府对外行为的有效手段。但是，在实践中总 统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过国会。根据美国最高法院的有关判决，行政 协定具有与条约一样的法律效力，而且无须参议院批准。因此，条约批准权的监督功能 是打了折扣的。
自开国总统华盛顿时代以来，美国政治家就认识到条约与行政协定的不同。总统们越 来越多地运用这种不同来争取其决策自由度。从1789年至1985年，美国政府与外国订立 的条约与行政协定之比是：1320比10873。特别是20世纪40年代后，行政协定的数量一 直是条约的20倍以上。[2](P5 《试析美国国会的监督功能》
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美国国会的基本功能有三项，即代表人民、制定法律、对行政和司法部门进行监督与 制约。[1]也有美国学者对国会的功能进行了更细致的划分，认为国会至少履行了六项 重要职责：代表、立法、形成一致意见、监督、阐明政策和给予合法地位。[2](P483) 不管如何划分，人们都承认对行政和司法部门进行监督是美国国会的一项基本功能。事 实上，英国功利主义哲学家穆勒和曾任美国总统的威尔逊就反复强调，在看待立法机构 的权力实践时，要更注意其对监督权的运用。[3](P2)
所谓国会的监督功能是指：“国会必须持续地检讨行政当局是否有效地执行了国会所 通过的法案。”[4](P201)威尔逊写道：“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一 切进行议论，乃是代议机构的天职”。[5](P167)
从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来 讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从某种意义上说，立法是特定时刻的事件，而监 督是无时无刻不在发生的过程。
一、国会监督功能的一般表现方式
无论是理论上还是实践中，国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机 构的。本文也是在此意义上来探讨国会的监督功能的。
具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容：第一，行政方面执行法律的 情况；第二，行政方面使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，行政 方面的机构设置；第五，行政方面的决策程序。[6](P468)
国会拥有的宪法手段都可以用来履行监督功能，大致包括：立法权、财权(钱袋权)、 任命批准权(人事权)、条约批准权、弹劾权、调查权。此外，还有制定“日落法”的权 力，一度(1983年以前)还有立法否决权。
1.立法权。
立法权为国会的监督功能提供了基本的保障。所有行政机构中的部、署、委、局的设 立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的 形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限，同 时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别 由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置 费用等。
所有总统和行政机构提出的立法倡议，都必须经国会审议并制定成法律才能实施。有 时国会还通过立法直接干预总统行使权力的方式。比如，1973年国会推翻了尼克松总统 的否决而通过了《战争权力法》，限制了总统发动战争的权力。又如，针对此前总统经 常擅自扣压国会已经批准的拨款的做法，国会在1974年通过了《预算与扣压拨款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制总统独 自决定扣压国会拨款的权力。[1](P369-370)
2.财权(钱袋权)。
就监督而言，国会的“钱袋权”可能是最有效的。从法律上讲，美国政府支出的每一 分钱都必须经由国会通过拨款法批准。
如果国会不通过拨款法，政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。1995年底和1996年初 ，因共和党国会议员与克林顿总统发生争执，拨款法迟迟未能通过，结果联邦政府的部 分机构两次关门，引发美国公众的强烈不满。
国会的预算监督主要体现在预算授权法和拨款法的过程中，各常设委员会和小组委员 会要举行一系列听证会，要求有关行政部门的官员到会作证，说明上年度预算和各种联 邦项目的执行情况，并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答议员提出的各种问 题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查。
3.任命批准权(人事权)。
根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。这种人 事批准权是国会制约行政当局的一个重要手段，不过，就对政府政策的监督而言，其作 用是比较间接的。
每两年参议院都要审议10万左右的提名，不过其中大部分是军官，参议院的批准只不 过是例行公事。比如，1987—1988年，参议院受理总统提名89193人，批准88721人。[7 ](P296)
在需经参议院批准的职务中，最重要的是内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使 、联邦各级法院法官(包括最高法院大法官)、法院的联邦执行官和联邦检察官。一般来 说，参议院对内阁部长的提名大都予以批准，迄今为止，总统提名的内阁级部长仅有8 人遭到参议院拒绝，但参议院对助理部长的提名则严格审查。当然，参议院对于批准最 高法院大法官的任命最为慎重，这一是因为大法官的职位特别重要，其某些决定会对美 国的宪政结构产生影响，而总统总是任命与自己观点相同的人为大法官，以期他的政策 能得到联邦法院的支持；二是因为与民选官员和政治任命官员不同，大法官是终身职， 非经弹劾并定罪不得被免职，因此，其政治作用往往长于一般政治官员。在美国历史上 ，大约有20%总统提名的大法官人选被参议院拒绝。[1](P371)
参议院人事批准权的监督功能主要体现在两方面：一是通过拒绝提名或发出相应威胁 对政府的政策趋向加以制约；二是通过举行提名听证会，对候选官员
个人的政策取向加 以制约，有时候要求候选官员作出明确的政策承诺。
4.条约批准权。
总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准，这也是美国宪法明确授予参议院的权 力。从理论上讲，条约批准权是国会监督政府对外行为的有效手段。但是，在实践中总 统往往通过与外国政府订立行政协定来绕过国会。根据美国最高法院的有关判决，行政 协定具有与条约一样的法律效力，而且无须参议院批准。因此，条约批准权的监督功能 是打了折扣的。
自开国总统华盛顿时代以来，美国政治家就认识到条约与行政协定的不同。总统们越 来越多地运用这种不同来争取其决策自由度。从1789年至1985年，美国政府与外国订立 的条约与行政协定之比是：1320比10873。特别是20世纪40年代后，行政协定的数量一 直是条约的20倍以上。[2](P5 《试析美国国会的监督功能》
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