如何认识欧盟的“民主赤字”问题?
从20世纪50年代初的煤钢联营到90年代初欧盟的建立，欧洲一体化主要由政治精英所 推动。然而，1992年丹麦公决否定《马约》之后，人们发现欧洲一体化的进一步发展离 不开人民大众的支持，“民主赤字”的字眼也常常出现在有关的文献之中。欧盟层面上 的民主建设引起大家的重视，如何“使欧盟更接近人民”成为欧盟决策者的当务之急， 它被列为《尼斯条约》的目标之一，2001年欧盟委员会在《欧盟治理白皮书》中也强调 了民主建设的重要性。与此同时，一些学术刊物和论坛也就有关问题展开了热烈的讨论 ，欧美一些知名学者就如何认识和解决欧盟的民主问题，纷纷提出自己的见解。本文以 文献综述的方式，首先评介其中一些较有影响的观点，然后谈谈笔者本人的几点思考。
欧盟民主制度的缺陷
简单地说，民主作为一种政治思想，以“人民主权论”为根本宗旨，即统治者的权力 来自人民，其职责在于保护人民的权利并得到人民的认可。为了保障这一点，公民通过 政党选举等渠道选择政策的制定者和执行者，同时又要求整个决策过程公正和透明。这 样，民主又成为一种制度。自近代以来，西方民族国家的民主制度经由几百年的发展而 臻于成熟，而在西欧民族国家基础上发展起来的欧共体和欧盟，必然也存在着一个如何 建设民主制度的问题。
1979年，当欧洲议会第一次进行公民选举时，人们曾预言泛欧洲政党将会形成。然而 ，新的政党联盟到80年代仍在为生存而斗争，这种乐观主义破灭了。在《马约》的“政 党条款”提出之后，90年代的泛欧洲政党活动趋于活跃，社会党、基督教民主党、自由 党和绿党联盟采用了更加一体化的新章程，开始重视欧洲议会的选举。与此同时，欧洲 议会对欧盟的财政预算有了较为严密的控制权，并获得了任命欧盟委员会主席和成员以 及通过弹劾迫使其辞职的权力。
然而，从传统议会民主制的角度来看，欧盟还存在着明显的“民主赤字”，主要表现 在以下几个方面：
首先，在决策机构得到公民的认可和支持方面，欧盟与成员国相比仍然存在着相当的 差距。作为欧盟体制中唯一的民选机构，欧洲议会并不具有国家议会通常所具有的那种 立法权。欧洲议会也缺少足够的监督权，它对在立法决策机制中占据中心位置的欧洲理 事会只有提出书面和口头质询的权力。欧洲理事会由成员国政府指派的代表组成，成员 国政府参与决策并对政策负责，各国公民很难看到和行使自己的职责，欧盟缺少合法性 。在这种情况下，各国政党对欧洲议会的选举不像对国家议会选举那样重视，民主“输 入”明显不足。
其次，决策机构缺乏透明度而不受公民监督。欧洲理事会的构成和性质，决定它是各 成员国政府进行讨价还价和幕后交易的场所，其议事过程在几近封闭的状态中进行，除 了最后的成文决议以外，其余一概秘而不宣。这种决策机构难以直接反映民意，民主在 “输出”方面也存在着问题。
从整个体制上看，欧盟治理是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策 议程。它没有像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责，决策过程以网络的 形式相互连锁，也不具备传统的那种垂直特征。因此，欧盟在决策本身、决策时机的选 择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰。这一点使一般人对欧盟的体制很 难有足够的了解，在反映社会各种利益方面主要依赖于游说集团和专家的意见，其结果 有利于反映政治精英的意愿和保护欧盟成员国的利益。
最重要的是，欧盟层面上的公众尚未形成，欧盟民主缺少直接实施的条件。从西方民 主发展的历史来看，民主与民族主义是一对孪生子。正是当一个民族感到共同的政治和 经济利益所在并认识到自身的文化特征之后，才有可能要选择一个政府管理整个民族与 国家。所以，民族认同是民主的基础，公众的存在是民族国家实施民主制的一个重要条 件。欧盟各国走向一体化，与一个民族国家的形成过程有着明显的不同，它不是以一种 核心力量为基础，而是多个国家共同地走向一起；它不是依赖于武力，而是依靠国际条 约的约束力来完成。所以，从理论上讲，各成员国还有退出欧盟的可能性。虽然《马约 》在政治上对欧盟的公民作了界定，但在目前欧盟各国人民可以感到的只是共同的经济 和政治利益，而在语言、文化和社会心理等方面尚未形成统一。正像乔·肖所说的，尽 管法律结构确实在欧盟的政府机构与欧盟各国公民之间建立了一种垂直的关系，但是我 们无法从中设想在这些公民之间存在着一种水平的关系(诸如文化特征、民族地位和公 民义务)，而正是这种关系才能够把他们约束在一起。(注：Jo Shaw,“Interpretingthe Concept of European Union Citizenship”,Working Paper 2/99,on
http:/www: leeds.ac.uk/law.)各成员国的公众没有完全形成一种对欧盟的认同感，整体上的欧盟 公众尚未出现，所以，欧盟范围的政党和团体缺少一种坚实的基础。
欧美学者对欧盟民主问题的认识
欧共体/欧盟的民主问题早就引起了欧美学者的关注。卡尔·凯瑟在1971年就指出，跨 国家政治总是通过加强技术统治专家联合的方式削弱民主所承担的责任。在跨国家和跨 政府网络中的多层治理，似乎削弱了地方、地区和国家层次上民主团体控制欧洲化过程 的能力。各级治理的执行人员、专家群体和技术专家治国论者，其地位似乎得到了加强 。(注：Karl Kaiser,“Transnational Relations as a Tr
J.S.Nye,Transnational Relations and WorldPolitics,Harvard University Press,pp.356—370.)
1982年，马丁·斯拉特发表“政治精英、公众的冷漠及欧共体的建设”一文，着重从 历史角度考察了精英和公众对欧共体建设的作用。他发现，60年代以后公众对欧共体冷 漠的态度开始改变，但只是帮助代表成员国政府的理事会在欧共体中确立了自己的主导 地位。80年代初欧共体的体制结构，不会使欧洲议会引起公众真正的兴 《如何认识欧盟的“民主赤字”问题?》
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欧盟民主制度的缺陷
简单地说，民主作为一种政治思想，以“人民主权论”为根本宗旨，即统治者的权力 来自人民，其职责在于保护人民的权利并得到人民的认可。为了保障这一点，公民通过 政党选举等渠道选择政策的制定者和执行者，同时又要求整个决策过程公正和透明。这 样，民主又成为一种制度。自近代以来，西方民族国家的民主制度经由几百年的发展而 臻于成熟，而在西欧民族国家基础上发展起来的欧共体和欧盟，必然也存在着一个如何 建设民主制度的问题。
1979年，当欧洲议会第一次进行公民选举时，人们曾预言泛欧洲政党将会形成。然而 ，新的政党联盟到80年代仍在为生存而斗争，这种乐观主义破灭了。在《马约》的“政 党条款”提出之后，90年代的泛欧洲政党活动趋于活跃，社会党、基督教民主党、自由 党和绿党联盟采用了更加一体化的新章程，开始重视欧洲议会的选举。与此同时，欧洲 议会对欧盟的财政预算有了较为严密的控制权，并获得了任命欧盟委员会主席和成员以 及通过弹劾迫使其辞职的权力。
然而，从传统议会民主制的角度来看，欧盟还存在着明显的“民主赤字”，主要表现 在以下几个方面：
首先，在决策机构得到公民的认可和支持方面，欧盟与成员国相比仍然存在着相当的 差距。作为欧盟体制中唯一的民选机构，欧洲议会并不具有国家议会通常所具有的那种 立法权。欧洲议会也缺少足够的监督权，它对在立法决策机制中占据中心位置的欧洲理 事会只有提出书面和口头质询的权力。欧洲理事会由成员国政府指派的代表组成，成员 国政府参与决策并对政策负责，各国公民很难看到和行使自己的职责，欧盟缺少合法性 。在这种情况下，各国政党对欧洲议会的选举不像对国家议会选举那样重视，民主“输 入”明显不足。
其次，决策机构缺乏透明度而不受公民监督。欧洲理事会的构成和性质，决定它是各 成员国政府进行讨价还价和幕后交易的场所，其议事过程在几近封闭的状态中进行，除 了最后的成文决议以外，其余一概秘而不宣。这种决策机构难以直接反映民意，民主在 “输出”方面也存在着问题。
从整个体制上看，欧盟治理是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策 议程。它没有像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责，决策过程以网络的 形式相互连锁，也不具备传统的那种垂直特征。因此，欧盟在决策本身、决策时机的选 择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰。这一点使一般人对欧盟的体制很 难有足够的了解，在反映社会各种利益方面主要依赖于游说集团和专家的意见，其结果 有利于反映政治精英的意愿和保护欧盟成员国的利益。
最重要的是，欧盟层面上的公众尚未形成，欧盟民主缺少直接实施的条件。从西方民 主发展的历史来看，民主与民族主义是一对孪生子。正是当一个民族感到共同的政治和 经济利益所在并认识到自身的文化特征之后，才有可能要选择一个政府管理整个民族与 国家。所以，民族认同是民主的基础，公众的存在是民族国家实施民主制的一个重要条 件。欧盟各国走向一体化，与一个民族国家的形成过程有着明显的不同，它不是以一种 核心力量为基础，而是多个国家共同地走向一起；它不是依赖于武力，而是依靠国际条 约的约束力来完成。所以，从理论上讲，各成员国还有退出欧盟的可能性。虽然《马约 》在政治上对欧盟的公民作了界定，但在目前欧盟各国人民可以感到的只是共同的经济 和政治利益，而在语言、文化和社会心理等方面尚未形成统一。正像乔·肖所说的，尽 管法律结构确实在欧盟的政府机构与欧盟各国公民之间建立了一种垂直的关系，但是我 们无法从中设想在这些公民之间存在着一种水平的关系(诸如文化特征、民族地位和公 民义务)，而正是这种关系才能够把他们约束在一起。(注：Jo Shaw,“Interpretingthe Concept of European Union Citizenship”,Working Paper 2/99,on
http:/www: leeds.ac.uk/law.)各成员国的公众没有完全形成一种对欧盟的认同感，整体上的欧盟 公众尚未出现，所以，欧盟范围的政党和团体缺少一种坚实的基础。
欧美学者对欧盟民主问题的认识
欧共体/欧盟的民主问题早就引起了欧美学者的关注。卡尔·凯瑟在1971年就指出，跨 国家政治总是通过加强技术统治专家联合的方式削弱民主所承担的责任。在跨国家和跨 政府网络中的多层治理，似乎削弱了地方、地区和国家层次上民主团体控制欧洲化过程 的能力。各级治理的执行人员、专家群体和技术专家治国论者，其地位似乎得到了加强 。(注：Karl Kaiser,“Transnational Relations as a Tr
eat to the DemocraticProcess”,in R.O.Keohane and
J.S.Nye,Transnational Relations and WorldPolitics,Harvard University Press,pp.356—370.)
1982年，马丁·斯拉特发表“政治精英、公众的冷漠及欧共体的建设”一文，着重从 历史角度考察了精英和公众对欧共体建设的作用。他发现，60年代以后公众对欧共体冷 漠的态度开始改变，但只是帮助代表成员国政府的理事会在欧共体中确立了自己的主导 地位。80年代初欧共体的体制结构，不会使欧洲议会引起公众真正的兴 《如何认识欧盟的“民主赤字”问题?》
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