产权制度与深化国有资产管理体制改革

交易费用是现代产权理论中最基础、最重要的概念，被定义为人们从事某种经济活动所付出的非生产性成本，即生产成本之外的交易过程中的费用。现代产权理论认为，西方福利经济学虽然深刻地分析了市场机制的缺陷，指出了国家干预的必要性，但他们没有从产权配置角度考虑和分析问题。市场运行之所以存在缺陷，其根源在于产权界定不清，导致交易过程的磨擦和障碍，因而提高了交易费用，影响了资源配置的效率。因此，解决市场缺陷问题的关键，不在于国家是否应该干预经济，而在于如何明晰产权以减少交易费用。并进一步指出，产权是一种由法律规定和实施的，由使用权、支配权、收益权等权能组成的排他性独占权。这些权利不是在历史形成的生产方式和生产关系基础上产生的，而是以反映人的超历史的自然本性的法律为基础；以产权为依托建立的产权制度是既定产权关系和产权规则结合而成的且保证其实现的制度。合理的产权制度具有为人们提供竞争与合作的框架，充当各种物质生产要素组合的粘合剂和各种经济组织的依托；为经济当事人提供特定的经济激励和约束，使之通过权力配置实现资源配置并分配收益；有助于形成稳定的经济预期，节约经济运行成本，减少不确定因素等功能。
　　现代产权理论分析了交易费用、产权及制度安排三者的关系，提出只要存在交易费用，就需要明晰产权，建立相应的产权制度。不同的产权制度安排有不同的交易费用，继而决定了不同的经济运行效率。他们认为，产权一般可划分为私人产权、法人产权、社团产权、公共产权和国有产权，而私人产权并不一定是唯一有效的产权制度安排。不论产权的最终归属是谁，只要产权清晰，就可以节约交易费用，这就是有效率的产权制度安排。
　　虽然现代产权理论属于西方经济学的范畴，但其所阐述的一些现象和规律，却是普遍适用的。按照产权理论的分析，我国国有产权制度安排是否有效率关键在于国有产权主体是否明确、产权边界是否清晰，从而否定了国有产权私有化的谬误。
　　　　二、国有资产管理体制存在的弊端
　　我国国有产权制度安排缺乏效率主要症结是国有产权主体不明晰，造成国有企业效益低下，国有资产流失等，这些都是源于国有资产管理体制存在的种种弊端。
　　1.国有产权主体错位、越位和缺位并存
　　国有产权主体是国家，但国家在抽象意义上不可能行使所有权，而必须有具体的机构代表国家行使所有者权利。十六大之前，我国实行的是“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的国有资产管理体制。在这种体制运行中，政府管理国有资产的出资人职责一直由九个部门分割行使，其中五个部门被形象地喻为“五龙治水”：即财政部行使收益及产权变更职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定，国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总额。
　　实践表明，这种“五龙治水”的管理格局不仅没有解决国有资产出资人缺位问题，还在一定程度上阻碍了深化国有企业改革的进程。这种体制存在的弊病：一是多个政府部门代行国有资产产权，任何部门又都不具备完备的产权，不用对国有资本经营效果承担全部责任；二是所有权越位和所有权缺位并存，造成政企不分、政资不分，或者出现内部人控制；三是各个部门之间因争抢权力利益和对企业经营判断的不同而相互扯皮，致使所有者约束软化，企业无所适从。应该说，这种管理体制实际上是计划经济体制的遗留，是导致政府经常出现不规范施政行为的深层根源。
　　2.国有资产经营公司权责不明
　　国有资产经营公司是国有资产授权营运主体，主要是受托行使所有者职能，进行资本运营。但在实际运作中由于国有出资人不到位，导致国有资产经营公司权责不明。其一，国有资产经营公司在内部经营管理上仍存在大量的行政性因素，在角色与功能上仍将自己定位为被控企业的上级领导部门，没有有效行使其具体出资人职责。其二，国有资产经营公司派出的产权代表往往与企业经理阶层形成利益共同体，追求的不是国有资产保值增值，而是个人收入的增长，形成新的“内部人控制”。其三，国有资产经营公司责任难以评判。由于所有权与经营权不分，在出现经营亏损时，经营者有足够理由推卸责任。
　　3.国有企业的公司产权制度不合理
　　一是国有产权主体虚置，即缺乏人格化的国有产权主体，致使国有企业无法形成完整的法人财产权与独立的企业经营权。二是大多数国有企业投资主体单一，即使是经过股份制改造后的公司，也仍然存在“一股独大”，“翻牌公司”的问题，不利于优化公司产权结构。三是没有形成国有资本灵活、顺畅的进入或退出机制，不利于国有资本的有效利用和合理流动，不利于形成有效的产权运作资本市场，不利于进行产权市场化交易，影响到国有资产的优化配置。
　　　　三、深化国有资产管理体制改革的取向
　　国有资产管理体制改革滞后是长期困扰经济和社会发展的制度障碍，是绕不开的改革攻坚难题。为改变国有产权制度缺乏效率的状况，必须加快国有产权制度创新，深化国有资产管理体制改革。
　　（一）目标选择
　　深化国有资产管理体制改革的目标是按照党的十六大报告要求，在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制。
　　1.国家所有。依据现有的法律法规，国有资产属于全体人民，归国家所有。国家制定法律法规，政府代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有统一配置资源。
　　2.分级代表国家履行出资人职责。通过逐级权，明确国有资产的管理范围，中央和地方政府级行使出资人职责，管辖各自的国有资产。
　　3.委托专门机构管理经营。政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成立专司国有资产管理机构，经过政府授权，代表国家行使出资人职责。再由专司国有资产管理机构授权国有资产经营公司作为国有资产营运主体，具体行使其所投资企业的出资人职责。
　　（二）成立专司的国有资产管理机构
　　专司国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。根据十届人大新一轮的国务院机构改革方案，国务院率先成立“国有资产监督管理委员会”（国资委），将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的职能整合，由国务院授权，代表国家履行出资人职能，其监管范围包括中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后相应设立的省、市（地）两级地方政府的国资委负责监管。其他国有资产依照相关的法律法规进行管理。
　　新的国资委应按照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则来构建，这是市场经济体制下企业国有资产管理的必然要求。在市场经济体制下，企业的国有资产必须实行所有权和经营权的分离。国资委掌握资产所有权，对自主经营的企业进行监管，以实现国有资产有效利用和保值增值，责任重大。要使其真正担负起这一职责，就必须赋予其相应的权利。在所有权和经营权分离情况下，管资产更多地体现出的是一种责任，只有把它同对人（掌握经营权的人）和事

（资产经营的过程）的管理结合起来，也就是说只有把权利、义务和责任统一到对资产、人和事的管理过程中，才能更有效地发挥其应有的作用。
　　新的国资委从根本上倡导、实践和促进了两个原则：一是政资分开。各政府部门分散的国有资产管理职能集中起来统一到国资委，促使“资”的职能与“政”的职能分开。各政府部门的国有资产管理职能分离后，国有资产的经营和使用机构完全独立于政府，由国资委委托的国有资产营运主体——国有资产经营公司独立运作，与政府部门，如计划、财政、贸易①等部门不再具有直接联系，而新设立的国资委则专门负责国有资产的管理，不具有社会管理职能，更不能干预其他所有制经济组织的活动。二是政企分开。政府的社会管理职能表现为行政，对经济的管理职能则体现为对资产的综合管理。各职能部门不再有人财物、产供销的直接管辖权，只能通过政策引导、规范约束来促进企业发展。而其行使的行政职能要面向全社会，制定的各种政策、法律、规则等对任何企业和投资组织都是公开、公正和公平的。
　　建立国有资产管理