由集体福利到市场福利

和电气化（中国共产党中央文献研究室，1997）。人民公社的政策目标由长远过渡目标变得现实具体目标，由宏观战略目标变为微观取向农业政策目标，由大跃进式目标变为实事求是式目标。但是，值得注意的是，这两个重要决议均未涉及农民福利政策目标。人民公社集体福利政策目标的基本特征是集体福利事业处于次要地位，发展农业生产和为向共产主义积极过渡创造条件的政治目标与经济目标至关重要，处于优先领域，发展农民集体福利事业只是巩固人民公社的基本辅助手段与政策措施。公社（国家）对农民政治福利（政治参与）、经济福利（发展农业生产）和文化福利（提高政治觉悟）的关注，远远高于狭义社会福利（社区与家庭生活）与生活福利（衣食住行生存需要）。
　　人民公社时期农民集体福利体系主要内容是以社区为基础的经济福利（农业生产）与社区公共福利事业，社区互助互济成为福利发展的基本途径。人民公社集体福利服务对象覆盖所有正式与非正式（社区）社员，普及性服务特征突出。公社社员大体分为两类：一是对丧失劳动能力或生活有困难社员的服务，例如生产队对于生活没有依靠的老弱孤寡病残疾社员，遭到不幸事故，生活发生困难的实行供给或补助，对于生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人给予适当优待，对于家庭人口多、劳动力少的社员适当安排他们的工作，对于因公负伤社员给予补助。二是具有劳动能力的社员主要通过生产劳动和计工分的方式获得经济收入，满足基本生活需要（中国共产党中央文献研究室，1997）。农民集体福利服务项目众多，内容广泛，基本分为生产福利与社区公共生活福利两大类。生产福利主要是指农业生产（产前、产中和产后）、农田水利基本建设和增加肥料、改良土壤与普及良种等经济性服务，这类服务主要归属于经济福利的范畴。社区公共生活福利主要由公共福利与生活福利两部分组成，公社组织军事化、行动战斗化、生活集体化特征降低了家庭福利的重要性，促进了农村地域社区范围中集体性公共福利事业的迅猛发展。公共食堂、幼儿园、托儿所、缝衣组、理发室、公共浴堂、幸福院、农业中学、红专学校和儿童福利事业等是主要内容（中国共产党中央文献研究室，1995）。农民集体福利事业资金来源主要有三条途径：一是由生产队扣留的公积金，提取比例一般在可分配总收入的3%～5%之间。公积金主要用于生产性福利开支，例如生产队兴建基本建设和扩大再生产的投资从公积金中开支。二是由生产队总收入中扣留下来的公益金，提取比例一般在可分配总收入的2%～3%之间，以作为社会保险与集体福利等生活福利事业的费用，这是福利资金的主要来源。三是国家为农村“三无”人员提供的社会救济金与灾民临时救济款，这是福利资金的补充来源（中国共产党中央文献研究室，1997）。农民福利服务方式方法多种多样，但以人力帮助与物质福利、临时补助为主，现金保障和社会服务为辅。人民公社时期基本是物物交换主导的交换方式，现代取向的商品经济形式与交换方式微乎其微，这直接影响福利服务的基本方式。概括来说，依据不同的群体特征，农民社会资源分配与福利服务方式有四种：一是对有劳动能力的普通社员采取基本口粮和按劳动工分分配粮食相结合的办法，也可采取按劳动工分分配加照顾的办法。二是对无劳动能力和缺乏生活来源的老弱病残孤寡予以集体供给制度。三是对遭遇不幸事故，生活发生困难的社员给予临时补助。四是对生活有困难的烈士家属、军人家属和残废军人给予适当优待和补助。优待是指国家、社会和群众对烈军属、革命伤残军人、现役军人及其家属等优抚对象在政治上、经济上给予优厚待遇的制度。为补偿农村烈军属因无劳动力或缺少劳动力造成生活困难而依靠群众给予物质优待，这是优待工作的主要内容。物质优待形式主要是20世纪50年代初期的代耕土地和人民公社时期的优待劳动日（周士禹，李本公，1996）；农民福利管理体制与组织结构主要是公社和生产队二级管理，或是公社、生产大队与生产队三级管理，地域范围有限，社区管理取向与特色鲜明。
　　人民公社农民集体福利制度创造独特的福利政策模式，形成若干引人注目的基本特征。农民集体福利政策模式成败优劣和历史经验应放在当时特定社会环境中历史考查和客观评价。农村人民公社是政社合一的组织，是社会主义社会及其国家政权在农村的基层单位，是二元社会结构、二元社会福利结构与左倾冒进、急于求成思想的产物，是社会主义公有制在农村社会的逻辑发展与组织表现形式。二元福利制度根本问题是剥夺农民的公民权利与社会权利，其实质是制度性社会不平等和政策性不公平。农民只拥有形式公民权利，而无实质公民权利，无法得到国家提供的福利与服务。农民集体福利制度安排的主要问题是缺乏相应经济基础，现代取向社会福利制度建基于传统农业生产基础上，农民集体福利的低水平、短期性、普遍性贫困和无法维持是可以预期的必然结果。人民公社的社会主义与共产主义价值基础是集体主义的文化价值观念，这种集体主义既不是社会化大生产产生的“标准”集体主义，又不是以宗族和血缘为基础的家庭式集体主义，而是以地域社区和社区组织为基础的小集体主义。与此同时，在“跑步”进入社会主义和实现农业现代化政策目标高于一切背景下，基本生活需要满足与生活福利处于边缘化状态，农业社会生产方式与现代社会的社会需要之间存在潜在的差距。更为重要的是，农民集体福利模式服务对象的普及性特征反映农民天然平均主义的倾向。服务内容上经济福利与生活福利高度相互交织说明社会经济结构分化程度极低，经济生产与社会消费相互渗透地重叠在一起。福利资金主要来源于公社积累反映了国家福利责任承担的有限性。服务方式的物质福利为主说明缺乏商品经济环境，管理体制的人民公社化充分体现农民集体福利模式的社区组织与社区管理基础。总体来说，人民公社时期农民基本需要范围主要局限在基本生活需要，可供选择的需要满足途径十分有限。尽管物质生活处于普遍性贫困状况之中，但是精神心理福祉普遍处于相对幸福与满意的状态。农民需要满足状况是低水平和稳定的，总体生活质量偏低。
　　　　二、市场经济与个人主义市场福利政策框架
　　改革开放以来，中国社会环境与制度安排发生结构性转变，进而推动农民福利政策模式转变。1978年12月，党的十一届三中全会确定了解放思想、开动脑筋、实事求是、团结一致向前看的指导方针，放弃“以阶级斗争为纲”的左倾错误路线，做出了将党和政府工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策，标志当代中国历史进入现代化建设时期（高凯，熊甲光，1989）。19

84年，中国共产党十二届三中全会做出《关于经济体制改革的决定》。经济体制改革与现代化建设成为党和国家工作的重中之重。1993年中国共产党十四届三中全会做出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立社会主义市场经济体制的目标和任务（中国共产党中央，1993）。发展经济与改善人民生活质量，谋求经济增长与社会协调发展成为国家政策议程优先议题。中国社会结构与社会关系，特别是城乡关系与宏观取向社会环境发生史无前例和翻天覆地的结构性变迁。与此同时，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济改革拉开了中国经济体制改革的序幕。伴随农村经济体制改革不断深化，政社合一的农村人民公社制度已不适应农村社会经济发展需要，废除人民公社制度已势在必行，刻不容缓。1983年10月12日《中国共产党中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》的发布标志人民公社的正式解体和终结（民政部政研室，1988）。城乡经济体制改革和社会福利制度改革，特别是户籍管理体制改革和世界罕见的大规模农民流动，在相当大程度上冲击和瓦解了城乡二元社会结构与二元福利结构（赵树凯，1998）。农村集体经济让位家庭经济，农村集体经济组织让位家庭式经济组织，农村人民公社的集体主义文化让位家庭和家族为基础的个人主义文化，农民集体主义与社区互助的福利政策模式让位以家庭为基础的个人主义与地区差别的福利政策模式。中国农民福利政策模式发生结构性转变。
　　社会主义市场经济体制和农村经济体制改革决定了农民以家庭为基础的个人主义与地区差别的福利政策模式的价值基础、政策目标，奠定了农民家庭福利的制度性基础。社会主义市场经济体制是经济体制改革的产物，是社会主义制度与市场机制的有机结合。以家庭为基础的个人主义与地区差别的福利政策模式的价值基础是效率优先，兼顾公平。中国社会的经济效率与社会公平关系发生根本性转变（中国共产党中央，1993）。在社会主义

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