由集体福利到市场福利

市场经济条件下，社会竞争取代社会协调，社会公平观念取代社会平等理想，机会平等观念取代结果平等思想。更为重要的是，市场经济环境与制度基础导致城乡福利政策目标出现两种相互矛盾的现象，一是城乡有别的福利政策目标变为全党和全国人民的共同奋斗目标。这意味着中国农民的个人主义和地区差别的福利政策目标同样是实现社会现代化的第二步战略目标，即不断改善生活状况，人民生活达到小康水平。这反映中国社会福利政策目标由经济增长与农业现代化为主转变为以社会福利与人的现代化为主，说明经济增长优先的思想让位于社会发展优先的理念，说明提高社会福利与改善生活质量成为国家层面社会经济政策的核心议题和关注点（陆学艺、李培林，1991）。二是全国城乡、行业、地区之间和群体内部不同阶层之间的收入差距明显扩大，发达地区农民福利制度建设成果显著，中等发达地区农民福利制度创新正处于关键时期，落后地区农民福利问题无从谈起，遥遥无期，形成东部沿海地区、中部地区和西部地区之间拥有截然不同福利政策目标的差异格局（民政部政研室，1997）。需要特别指出的是，在社会主义市场经济条件下，这种城乡一体化与地区差别化发展并存共生的趋势不仅没有终止的迹象，而且有进一步扩大化的趋势。
　　在市场经济条件下，中国农民个人主义与地区差别福利政策模式的主要内容是以家庭为基础的家庭福利与就业福利，市场就业是增进个人福利与家庭福利的基本途径。改革开放以来的二十多年间，中国农民福利状况与政策模式逐渐由集体福利转变过渡为市场福利。市场福利主要是指市场机制与市场就业，它既是增进个人福利与家庭福利的基本途径，又是决定福利状况与需要满足程度的主要影响因素，还反映福利政策模式最本质的特征。在农村经济改革与联产承包责任制条件下，除老弱病残孤寡和优抚对象继续享受集体福利与国家保护之外，东部沿海地区农民通过多种途径脱离农业与农村，主要在本地区和城市中谋生。中部和西部绝大多数农民丧失集体福利和社区互助，他们要通过自力更生、家庭照顾和市场就业渠道满足自身及其家庭成员的基本生活需要，国家福利提供对象的范围十分有限。作为全国农村千千万万剩余农业劳动力的青壮农民外出就业打工便是典型例证（陈吉元，1991）。农民市场福利服务项目种类繁多，服务范围主要包括农业社会化服务与农村社区公共福利服务两大部分。农业社会化服务是人民公社时期生产福利的发展与延续，是农业生产专业化与家庭小而全生产结构矛盾的产物，是千家万户分散经营方式同社会化大市场矛盾的产物，全国各地农业社会化服务内容多寡与范围大小千差万别，迥然不同（张留记，1992）。全国各地农村社区公共福利与公益服务事业发展状况千差万别。东部沿海发达地区社区公共福利与公益事业兴旺发达，农民不仅衣食住行基本生活需要满足程度较高，而且养老、教育、医疗保健事业和公共基础设施发达。农民生活方式趋向城市化，生活质量不断提高。农村社会结构与农民身份已经发生结构性变化（折晓叶，1997）。与此同时，在中部特别是西部地区农村社区中，由于缺乏集体经济基础与多样化就业渠道，农村公共福利和公益事业普遍走向衰败，农民个人福利和家庭福利水平普遍偏低，社会分化程度较低与社会结构变迁缓慢（陆学艺，1992）。全国各地农民市场福利的资金来源同样呈现空前多样化与巨大差异性。东南沿海地区福利资金来源多种多样，既有村庄集体股份的分红收入，租地与土地转让开发费用，又包括承发包工程收入和乡镇统筹资金返还，甚至还可能包括港澳台同胞和海外侨胞的捐赠（折晓叶，1997）。与此同时，在中部特别是西部地区农村社区中，在集体经济基础薄弱甚至完全崩溃瓦解，生产投资严重匮乏的情况下，公积金与公益金提留难问题突出，乡镇统筹的农村教育、修建公路、计划生育、优待烈军属、供养“五保户”和民兵训练等民办公助事业经费筹集困难，福利资金来源几乎无从谈起，影响农村公共福利事业发展（陆学艺，1992）。市场福利服务方式的突出特征是经济保障、收入补偿和现金优待占据核心位置，物质救济、收入保障与服务保障方式并存共生，相互依赖，推动农村福利服务方式多样化。改革开放以来，在绝大多数中国农村社区中，商品经济意识日益普及，货币交换范围不断扩大，社会福利服务的收入保障方式逐渐流行，福利服务在需要满足中发挥越来越大作用。例如农村优抚对象、优待形式由人民公社时期的优待劳动日变为发放优待金（周士禹，李本公，1996）。随着农村社会管理模式的重大变化，市场福利管理体制也随之发生重大变化。除集体经济发达、基础雄厚地区和东南沿海地区农村社区外，以往国家与农民通过人民公社发生联系的“中介集中管理模式”让位于“直接松散管理模式”：国家与千百万分散独立的农民家庭直接发生互动关系，管理中介组织的作用大为降低，角色日趋模糊不清，农村社会管理和福利管理的制度性运作成本显著上升。
　　中国农民市场福利政策模式尚未最后定型，正处于发展变迁过程中，但是市场福利政策模式的基本特征与福利政策分析框架已初见端倪。目前，中国社会正处于史无前例和翻天覆地的结构性社会变迁过程中，社会转型速度极快，涉及社会生活所有领域，社会影响广泛深远。与此同时，社会主义市场经济体制正处于建立、健全过程中，市场机制发挥作用越来越大。总体来说，在社会主义市场经济条件下，中国农村与中国农民生活状况均发生结构性变迁，一方面城乡协调发展趋势日趋明显，另一方

面地区间差距日益扩大；中国农民阶级的社会分化、社会分层与社会流动成为中国社会结构变迁的重要组成部分。例如目前农民阶级可以分为农业劳动者、农民工人、雇佣工人、智力型职业者、个体工商户与个体劳动者、私营企业主、集体企业管理者和农村社会管理者8个阶层（陆学艺，1989）。这意味着中国农民收入差距、福利状况与生活质量一改往日铁板一块和高度同质化的状况，农民生活方式与社会阶级结构日趋多样化，而且这种多样化程度与变迁速度是世界罕见的。与此同时，中国农村社会工业化、都市化和社会现代化进程与中国农民福利状况改善之间存在诸多结构性紧张冲突和不协调之处。理论上说，社会福利制度是工业化、都市化和社会现代化的必然产物，是适应社会化大生产需要和解决社会问题的基本性制度安排，是社会结构变迁、生活方式改变、农民身份转变和社会回应变迁中社会需要的制度选择。这意味现代社会福利制度发展需要相应社会环境与社会条件(Federico,1990)。从这种角度看，中国农民生活状况与福利事业正处于十分独特的环境下：一方面农村社会结构与社会现代化尚处于转型发展时期，农村工业化、都市化和社会现代化进程刚刚起步，尚未最后完成，缺乏现代社会福利制度发展的社会经济基础与制度性基础。另一方面，城乡二元社会福利结构影响与中国社会现代化要求又迫切需要满足农民不断增长的福利需要，改善他们的生活质量，提高他们的福利水平，增强国家综合实力与提高社会质量。发展中国家普遍面临的两难选择状况十分典型（亨廷顿，1993）。在社会福利制度领域中，这两种社会需要之间的差距反映为国家在农民福利问题上扮演最后出场者和有限的角色，农村集体经济瓦解与商品经济兴起“迫使”农民转向通过市场就业途径改善生活质量，提高自身福利水平。从社会发展、国家长治久安和社会现代化角度看，这种状况应尽快改变。更为重要的是，中部特别是西部地区千百万农民在集体经济土崩瓦解和致富无门的情况下，农民基本生活需要的满足，尽快建立普及性最低社会安全网与农村最低生活保障制度，改善农民的生活质量成为当地政府关注的首要政治任务。从服务项目与服务内容角度看，在大力加强农业社会化服务体系建设和市场就业服务的同时，国家应该在农村社区公共福利服务发展中扮演更加积极的角色，以便形成国家、市场、社区和家庭福利齐头并进和相互支持的制度性格局。福利资金来源呈现两极化状况，东部沿海地区的多元化与中西部地区的“无源化”。各种基本福利服务方式均已出现，形成物质帮助、收入保障与服务保障并存共生的局面，能够满足农民不断变化的基本生活需要。市场福利管理体制尚未最后定型，多元化是基本发展趋势。总体来说，改革开放以来和市场经济条件下，中国农村社会结构发生了翻天覆地的历史性转变，中国农民生活状况与精神风貌发生了质

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