邓小平“权力不宜过分集中”思想探析

【 正 文 】  
关于“权力过分集中”的问题，邓小平作过一系列重要论述，其中最具代表性的是“权力不宜过分集中”思想。权力过分集中具有多种表现形式，而权力过分集中于领导者个人表现得尤为突出，致使我国政治生活中长期抹上了不应有的人治色彩。权力过分集中是由各种复杂的历史因素造成的，沿用过去的传统办法已无法解决这一问题。为了从根本上消除权力过分集中的弊端，邓小平明确提出“权力不宜过分集中”这一论断，蕴含了丰富的历史经验和深邃的理论内容，其核心思想就是作为执政党的中国共产党必须依法执政，建立社会主义法治体制。  
一、权力过分集中的主要表现  
1980年在《党和国家领导体制的改革》一文中，邓小平在总结我国以及国际共产主义运动的历史经验的基础上，从改革党和国家领导制度的高度，对各种权力之间的关系问题作了系统分析之后，提出了“权力不宜过分集中”的精辟论断。  
究竟什么是“权力过分集中”呢？邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（《邓小平文选》第2卷，第328-329页。以下引文出自该书均只注明卷册及页码）在这段论述中，邓小平深刻地揭示了权力过分集中的含义和实质。  
根据邓小平的论述，权力过分集中大体表现在三个方面：一是在横向关系上，行政、经济、文化组织和群众团体的权力过分集中于党委领导机关；二是在纵向关系上，基层和下级的权力过分集中于上级和中央领导机关；三是在个人与组织关系上，各级各类组织的权力过分集中于主要领导者个人，而形成了领导者个人高度集权。这三个方面既相互联系、相互制约，又具有不同的性质和特点。  
第一个方面，是邓小平所说的权力过分集中的第一层含义。他关于党政分开的一系列论述就是针对这种问题而提出来的。因此，这也可以叫做“党委过分集权”。  
第二个方面，需要进一步作具体分析，它所涉及的权力关系包含着如下不同的内容和情况：(1)党的组织自身中央与地方、地方与基层的关系；(2)政府系统中央与地方、地方与基层的关系；(3)党和政府（包括主管部门）同企事业单位的关系；(4)党和政府同群众团体的关系。第一种情况属于党组织自身中央与地方、地方与基层、上级与下级对同一种权力（如党内事务决策权和干部人事管理权）适当集权和分权的问题。这与党组织集中了政府及非党组织之权，其性质是不相同的。第二种情况，属于政府系统中央政府与地方政府、上级政府与下级政府对同一种权力（国家行政管理权）合理配置的问题，这也与解决党集中了政府之权的问题大不相同。第三种情况，党和政府同企事业单位的关系，本来是一种不同性质和职能的组织之间的横向关系，但由于长期形成的党政与企事业不分，而使企事业单位政治化、行政化，变成了党政机关的附属物，因此理顺党政机关与企事业单位的关系，解决企事业单位的权力集中于上级党政机关的问题，其性质是双层的：既涉及党政分开、政企分开、政事分开，又涉及自身由上而下的“简政放权”，也就是说，横向的过分集权与纵向的过分集权是相互渗透的，相互制约的。第四种情况，与第三种情况有许多类似 
之处。总的来说，后两种情况大体可以归入权力过分集中的第一个方面，属于“党委过分集权”的范畴；而前两种情况，是中央和地方的集权与分权问题，属于“中央过分集权”的范畴。  
第三个方面，“各类各级组织的权力过分集中于领导者个人”这个命题，也包含着不同的内容和情况：在党组织这种委员会制的领导体制内，各级组织的权力过分集中于领导者个人（主要是书记）；在政府系统这种行政首长负责制的领导体制中，各级组织的权力过分集中于领导者个人（主要是行政首长）；在企事业单位里，经营管理组织的权力过分集中于主要领导者个人，其中最严重问题的是党组织的权力过分集中于领导者个人。  

二、要害问题是领导者个人过分集权  
分析权力过分集中的几种表现，虽然都属于过分集权的范畴，但具体来看，其性质（合理与否）是各不相同的，对我国政治体制运行的影响程度也是各不相同的。  
第二种表现，对于同一组织（无论是党的组织还是政府系统）来说，在中央与地方的关系或组织结构上实行某种“集权制”，这是天经地义的，无可指责的。因为我们党和国家在组织结构上历来实行中央集权制的领导体制，这在宪法和党章上都作了明确规定。就是说，在中央组织和地方组织的关系上，实行必要的集权是合理的，也是合法的，问题是在于“过分”两字。应该说，适度的集权是绝对必需的，正如适度的分权也是必不可少的一样，只是在不同的历史条件下，集权和分权的程度有所不同罢了。  

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