厦门财政性投资存在的主要问题及对策

      在厦门推进海湾型城市建设过程中，必须不断地壮大经济总量。采取积极的财政政策促进投资和消费的增长，仍然是我们今后一段时期内的重要经济手段之一。而作为推动经济增长的三架马车之一——投资的体制、结构、效益等一系列重大问题已摆在我们的面前。应当承认，厦门自特区建设以来的20多年间，在投融资体制方面作了许多有益的探索，特别是近年来在简化项目审批程序、规范政府和投资主体行为、培训投资中介机构、拓宽融资渠道等方面取得突破性进展，有力地促进了厦门国民经济和社会事业的快速发展。1981年—2001年，厦门经济年均增长18.5%，成为我国经济增长较快的地区之一；2001年GDP为558.33亿元，人均GDP已突破4万元大关，位居全国各省市前列，已达到世界中等收入国家水平。但是，我们也应清醒地看到，厦门要实现今后8-10年内两个发展阶段的目标，率先基本实现现代化，必须打破旧的模式，实现投资体制上的创新，才能使经济和社会保持高速度、高质量的发展态势。目前财政性投融资体制改革不到位的现象主要表现如下：
　　　　首先，基础设施建设资金缺口大，政府隐性负债日益增多
　　近年来，在国家采取积极的财政政策的影响下，为了改善投资环境，做强做大经济规模，厦门市、区、镇三级政府大搞开发性的基础设施建设，几乎每个镇以上的政府都在划定的区域内搞工业小区或科技园区之类的开发建设。这样的做法也确实起到筑巢引凤的作用，为招商引资创造了基本的硬件之一。但是我们在调查中也发现，由于我市邻近地区对投资者的争夺已到了白热化的程度，由此带来结果是：互相压低土地出让价格以争得投资者现象时有发生，这种恶性竞争的结果不仅是“鹬蚌相争，渔翁得利”，而且给各级政府造成的负面效应之一就是：不仅开发土地的成本难以回收，而且还要亏大本，由此造成政府的隐性债务日益增多。以我市某区为例：该区三个工业小区一期用地规模（仅2001年）达1.328亩，折合88.54万m[2]。按每m[2]开发成本约200元，土地出让价约100元／m[2]计算，三个开发区土地开发成本将亏空8,854万元，若加上银行贷款利息等财务费用，则超亏1亿元以上。若今后三年内维持这样的开发速度，该区的土地开发的亏空额将达到3-5亿元，接近该区目前一年的财政收入。这种巨大的滚动式的政府负债将发展成为经济建设的隐忧，若不采取措施加以解决，政府的信用危机也将日益凸显。
　　　　其次，财政性投资面过大，基层投资资金不配套，造成投资效应减弱
　　几年来，随着厦门市财政扶持力度的不断扩大，广大农村特别是岛外三个区的乡镇生产性基础设施和农村教育设施有了较大改观，这在增强厦门农村经济发展后劲，提高农民的收水平，改善农村教育条件等方面起到了不可替代的作用，但也应看到，由于历史遗留的欠账多，为了照顾到各方各面的情绪和需要，每年安排农村专项经费时，往往把有限的资金铺得过广过宽，这种撒胡椒面式的老做法，造成投资效应减弱。以近三年来实施“同发展共富裕”工程为例，厦门市从1999年底至2002年3年内市财政安排2亿元资金，绝大多数用于岛外三个区的农村基础设施建设和扶持薄弱村的经济等方面，通过审计调查，也证实其成效是不错的，但是由于点多面广，加上配套资金不落实等原因，投资效益不尽人意。2000年第一批13个项目，投资总额达9,092万元，涉及上百个村。如某镇胡萝卜产业化项目，总投资298万元，除市财政补助100万元落实外，其余198万元至今没着落。
　　究其原因是：长期以来，乡镇一级的建设项目往往在资金来源尚不落实的情况下，上级有关部门最常用的是发“红头文件”的行政命令，强制要求基层也要筹措配套资金，这种“三个一点”的习惯做法在实际工作中往往走形变样，其最大的缺陷是资金渠道单一，老是躺在各级财政上做文章，而没有想方设法去拓宽资金渠道，如社会上的闲散资金，目前让外资、民间资本参与的做法还没有在实践中运用。
　　　　再次，有些投资主体不明确，产权管理混乱
　　由于目前投资体制改革力度欠佳，造成有些投资法人制度流于形式，加上一些投资项目是在各级政府大包大揽的情况下进行具体操作的，更使项目投资主体分不清到底是政府还是企业，由此造成的产权管理混乱就在所难免。如前所述，厦门市同发展共富裕工程的第一批项目中，总投资超千万的一个外口公寓项目，市里拨补878万元，市有关部门要求按公司化管理模式运行，市里投资应成为相关村的股份进行企业化经营。但实际调查中得知，大多数村认为股份太小，不如每年有钱分就行。由此区里做出决定，将市投资部分全部归属国有企业——区投资公司，并由该公司十年内每年给予些这相关村一定数额的固定回报。这种违背原有投资意图，高估农村基层干部经营素质的现象值得我们深思。又如去年11月，市委党校厅局级班学员在考察我市小坪森林公园时，看到一幅令人痛心的惨景：位于国家级森林公园境内的小坪水库几乎见底，绿水青山变成有山无水。经询问在场的水坪水库水电站领导得知：由于没钱发工资只好放水发电卖钱，加上今年雨水少，水库水很快被放光。但最终原因仍是条块分割造成产权管理的混乱；一个区域内却有不同的管理方式，水库归水利部门，森林公园却归林业部门。若要开发如此美丽的森林公园谈何容易，更不要说要维持生态环境的可持续发展。
　　笔者认为，上述问题的产生大多是改革过程出现的问题，解决问题的办法仍然要以采取改革的方法，其主要途径有以下几个方面：
　　　　一、镇以上的各级财政应将属于政府投资行为的借贷资金列入每年的财政预算盘子
　　虽然目前许多开发土地等项目均由各级政府委托或指定的国有企业负责，但在每年编制财政预算过程中应单列，并向各级人大报告政府财政预算执行情况时至少说清楚以下几点：(1)政府投资项目的资金来源。如上级拨款、国债、政策性贷款或商业银行贷款等。(2)每年财政预算中安排到期的贷款本息偿还情况。(3)政府投资项目每年资金运作及收益情况。(4)审计机构对政府投资项目的审计报告。
　　　　二、以市场为导向，真正按投资法人责任制办事
　　从“有所为有所不为”及“有限政府”的战略考量，切实转变政府职能。凡是有经济效益潜力的基础设施和生产性项目，政府应全部地毫不保留地推向市场。本着政府搭台、企业唱戏的原则，通过资本运作促进我市投资体制改革的深化，由此吸引更多的外资和国内企业资本、民间资本参与基础设施的建设，而政府不再投资此类项目。如澳大利亚马卢奇郡（厦门友好城市）已将水处理、机场、停车场、垃圾处理等五个项目全部采取商业化运作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府当掌舵员而不是划浆员；政府在政策制定、规则指导、利益关系三大方面明白无误地告诉投资者，使得私人资本顺利进入这些投资领域。他山之石可以攻玉，只有最终让投资者有利可图，才能扭转目前政府无所不能无所不包的局面。
　　如前所述，有些政府投资项目在建设过程中，由于政府行为代替了市场经济行为，造成投资主体不清、责任不明。而早在1996年，国家建设部等三部委就重申：“各级计划部门委托工程建设项目立项和审批，对资金不落实，资金不到位无保障的建设项目不予审批立项，更不得批

准开工。”但据近几年的审计调查表明：岛外有些区建设项目资金落实率是比较低的。但为了争得一些建设项目，区、镇两级领导往往是向上级承诺配套资金，而后却积极组织向上级“跑部钱进”。但跑下来堵缺口的资金毕竟有限，结果建设资金缺口越滚越大。因此只有真正建立建设项目法人责任制，才能从根本上解决形象工程、烂尾工程的问题。
　　　　三、对公益性和非盈利的投资项目，应集中财力办大事，努力降低运营成本
　　对于今年各级财政在文化、教育、卫生和社会福利设施等公益性和非盈利性项目支出时，应本着“雪中送炭”而不是“锦上添花”的原则，集中财力物力扶持一些最为需要、最能见效的项目，特别是让每年的“为民办实事”项目尽量做到当年投资当年见效。从可持续发展的战略出发，拿出一些公益性项目建成后的管理和维护工作面向社会，公开招标后承包给有经营管理能力的企业，按照企业化管理将可以降低财政开支，建立良性的管理体制，以改变现有的一些公益性建设项目建成后，政府给予所谓的事业单位待遇，造成“二机关”、“官僚主