论行政改革权

规授权，这必然导致法律监督缺位，使  改革受挫。从司法机关角度来说，行政改革必须要有司法保障。对于行政改革权行使违  法或不当，司法机关应该有权进行司法审查，追究违法主体的相应责任。但实际上，一  方面人民法院对于行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，而不能涉及抽象行政行为  即行政立法行为，范围明显偏窄。另一方面司法独立未完全实现，司法机关在经费、人  事上受制于同级政府，独立性受影响。因此，总的来说，司法机关对于行政改革权的监  督作用也是非常微弱的。
　　3.中央与地方之间权力划分不当导致行政改革权划分不明确。中央与地方之间权力的  合理调整和配置，不仅是我国行政改革的重点和难点，也是合理确定行政改革权归属要  解决的一个关键问题。科学合理的职权划分决定着中央与地方政府两级调控体系的形成  和完善，决定着中央与地方政府的职权范围，决定着行政体系和机构改革的成败。但长  期以来在我国行政改革中，中央与地方之间缺乏明确的职权划分，在实践中主要依靠政  策调整，缺乏法律依据，因而随意性很大。行政改革始终难以跳出“放权——收权——  再放权——再收权”的怪圈。宪法对中央与地方职权划分作出了原则性规定，宪法第3  条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的  主动性、积极性的原则”，同时第89条规定“国务院统一领导全国地方各级国家行政机  关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。但是  根据地方组织法的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，可以设立必要的  工作部门。各级人民政府的厅、局、处、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，  由本级人民政府报请上一级人民政府批准。组织法本身并没有规定行政机关必须设立哪  些职能部门，职能如何划分，一切由各级政府根据“工作需要”而定。国务院组织法和  地方政府组织法虽然分别规定了中央与地方各自的职责权限，但是过于简单，可操作性  不强，而且对于二者共同享有的权限缺乏明确的划分。这样，在实践中中央与地方既没  有各自的行政改革权的明确划分，中央也必定会缺乏明确的法律依据而无法对地方改革  权进行有力监控，因而无法实现改革的统一协调。
　　综上所述，在我国以往的改革中，由于从整体上缺乏有力的法律与制度保障，党政关  系，立法、司法与行政的关系，中央与地方的关系又都处于一种复杂、交错、不确定状  态，使得行政改革权处于法律缺失和主体不明的困境，对于我国行政改革的顺利进行极  为不利。为此，我们有必要对行政改革权进行合理的界定、划分，并确定其归属。
　　　　　　二
　　合理确定行政改革权的归属是行政改革顺利进行的基础。要解决好这一问题，必须处  理好党政关系，使党对行政改革的领导依法、合理的进行；必须处理好立法机关与行政  机关的关系，立法机关要制定法律来规范、确定行政机关的行政改革权，行政自由裁量  权也应以法律加以规范；必须处理好中央行政机关与地方行政机关之间的关系，明确各  自的行政改革权限和共享权限。具体来说：
　　1.要解决以党代政、党支配行政改革权的问题。党政关系应当是一种宪法和法律关系  。邓小平同志曾经指出，法律范围内的问题应当由国家和政府管，由党管不合适，党干  预太多，不利于在全国人民中树立法制观念。江泽民同志也指出：“我们绝不能以党代  政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定  要遵循法治的方针。”具体到行政改革权来讲，一方面由于各级党组织不具备行政主体  资格，因此不应在行政改革中包办宪法和法律规定由行政机关决定的事务。另一方面，  由于行政机关不是党的执行机关，因此，党不应强行干预行政改革中的一些具体事项。  正确处理党政在行政改革权上的关系的方法应该是：一方面，确保党的方针、政策的重  要地位，因为，中国共产党是执政党，它对行政改革的领导是通过其方针、政策来实现  的；另一方面，党对行政改革的领导主要应依靠法律来进行，因为法律比政策更规范、  更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和实施，同国家权力直接联系。
　　2.行政改革权的划分应该坚持立法机关依法确定的原则，适当兼顾行政机关的自由裁  量权。“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构、聘任公  务人员、配置行政权力等方面的无序状态”。历次改革中，行政部门往往未经法律授权  以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力，造成改革的混乱。这显然是由于  行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序  、减少混乱。法治原则所内蕴的人民主权即民主主义理念“要求一切国家机关的组织或  活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由”。在我国，人民  授权是通过人民代表大会制定宪法或法律来进行的。因此，行政机关行使行政改革权必  须主要由宪法和

法律明确授予，并在其保障下实施，而不能以改革的革命性和行政的高  效性为借口抹杀法律的权威性。
　　改革中，关于行政机关组织的法律依据、行政机关的基本组成、相应行政机关的地位  和性质及其与上级行政机关的关系、相应行政机关内部机构的设置和各机构相互关系、  相应行政机关的基本职权和职责、相应行政机关行使职权的基本方式和程序、相应行政  机关设立和变更以及撤销的程序和法律责任等基本内容，都应由立法机关以法律形式确  定。中央行政机关和地方行政机关各自的行政改革权限和共享权限，能够清晰界定的应  尽量以法律形式固定下来，无法清晰界定的或是改革所涉及的事项应变性、不确定性较  强的，也应以法律作出原则性规定，行政机关自由裁量权在原则性规定允许范围内依法  实施。当然，在法律的原则性规定和行政立法的具体规范之下，适当兼顾行政改革权的  灵活性和机动性也是必要的。
　　3.行政机关内部行政改革权的划分。中央与地方行政改革权的分配及相互关系实际上  是一个宪法问题。要改变过去行政机关职能部门的设置随需要而定的弊端，“中央与地  方之间的权限划分应当由宪法和法律固定下来，并由法制予以保障，中央与地方职权分  工的法制化，可以保障国家政策的连续性和稳定性，避免朝令夕改，不致于出现因领导  人的变动而随意改变的不正常情况”。对于行政改革权的划分，应该由全国人大制定专  门的中央和地方关系法，并在其中将行政改革权的划分予以明确；或在国务院组织法和  地方政府组织法中分别明确各自在行政改革中职权范围，同时规定共同享有的权限范围  。改革中，“凡关系国家主权和整体利益的行政事务如国防、外交、金融、银行、铁道  、航空、海关、邮政等，由中央政府直接负责；计划、财政、司法

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