社会保障社会化与养老基金省级统筹

经办机构实行省级垂直管理。”这个通知还规定基本养老保险行业统筹移交地方。
　　应该肯定，1997、1998年这两个文件的方向是正确的，如能贯彻实施，定能将我国养老保险向社会化推进一步。省级统筹要求实现统一缴费比例、统一管理和调度使用基金。实际上就是国民收入在省级范围内的再分配。统筹层次的提高，亦即社会化水平的提高。
　　这两个文件的更为重大的意义在于，明确了省级统筹是建立全国统一的社会保障体系必经之路，是为下一步过渡到全国统筹，实现国民收入高度社会化再分配创造条件。虽然无论是1997年还是1998年的文件，均未将省级统筹与提高社会保障社会化的水平联系起来，但这两个文件实施的结果，必将对提高我国养老保险的社会化水平，发生重大的促进作用。
　　　　社会化的陕西模式
　　遗憾的是，近几年笔者走访过一些地区，了解到1997年的决定和1998年通知的要求，直到2001年并没有实现。有的省是有困难，有的则是对省级统筹有不同意见。过去文件讲有13个省市实现了省级统筹，笔者的著作中也沿用了这个数据。后来才知道，实际上除了京、津、沪三市外，仅陕西省基本上作到了企业职工基本养老基金省级统筹。何以陕西这个西部地区欠发达的省份能够作到省级统筹，而东中部较发达地区反而实现不了呢？
　　陕西省基本建立了符合国务院要求的基本养老基金省级统筹，被称为“陕西模式”，实际上也可称为“社会化的陕西模式”。陕西这个社会化的省级统筹模式是形势逼出来的。
　　1998年以前，陕西省和全国一样，是按国务院1991年33号文件和1992年劳动部12号文件的要求实行省级统筹。这时对省级统筹的理解和规定仅仅是，各县市将基本养老基金结余的30%上交给省，由省调剂使用。陕西省实行了两年就停了。马新生同志说，有的地方认为，这是“一平二调”。我结余的基金为什么要交给你？直到1997年和1998年，基本养老基金还是没有做到省级统一调剂使用。宝鸡、西安有少量结余，也协调不上来，省里没有钱调剂，职工养老金只好拖欠。那时经常半夜三更就会有电话打来找局长，说什么地方欠养老金，什么地方闹事，情况很乱。加上11个行业统筹移交省上，就更乱了。行业养老金待遇一般比省高，缺口更大。
　　针对这种情况，1997年陕西省下发40号文件，提出确保养老金发放的任务。过去实行的是差额缴拨制，企业不缴费，经办机构就不发。40号文件规定，不论企业缴不缴费，经办机构都必须发。
　　从1997年下半年到1998年下半年实行了一年，岂料又出现了新的问题：拨下去的养老金，有的被企业挪用了，有的随意扣发。例如陕西农械厂，扣住省里拨来的养老金不发，说是在职职工的工资都发不出去，如果发了养老金，职工不答应。所以先扣住，等有了钱一起发，有的几个月才发一次。根本就保证不了养老金按时足额发放，更谈不到社会化发放了。
　　1998年8月，国务院发布28号文件，要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹。陕西省总结了近年来实行省级统筹的经验教训，提高了认识。只有实现了省级统筹，才能发挥出基金的最大效用，也才能在确保养老基金方面形成力度，但由此也意味着省级统筹就是把养老金筹集和发放的责任由省一级承担，将矛盾集中到省。只有这样，才能真正实现省级统筹，也才能保证养老金社会发放。
　　为了真正做到省级统筹，他们首先改养老保险费差额缴拨为全额缴纳；并在全省基本统一了企业职工基本养老金缴纳比例。最关键的是实行省对各级社保机构的垂直管理，亦即实现了养老保险管理体制的改革。
　　垂直管理主要是管人，首先掌握了社会保障系统的人事权。各级社保机构的负责人都由省社保局统一任免。这一条是关键中之关键。其次，他们改变了养老基金筹集的办法，省政府决定全省养老保险费改由省地税部门统一代征，省政府要求“先保费，后保税”，作为考核地税工作的一项重要指标，加强了缴费的强制性。
　　从2000年开始，全省的养老保险费就由省地税部门统一收上来，转入财政厅养老专户，再由财政厅转到省社保局账户，省再转到各地市社保账户。离退休人员持存折（卡）到银行领取养老金。这样一来，就实现了基本养老金由地税部门统一收缴；由银行统一发放。各级社保机构和地、市、县区部门只管开单子，管账不管钱。真正作到了收支两条线。各级社保机构手上没有积累，也就避免了挪用现象。
　　关于陕西养老金省级垂直管理，省级统收统支的“六统一”和发放方式实行的“五子模式”，本期“探索与思考”栏目《陕西养老保险模式利弊谈》一文有详细阐述，不赘。
　　谈到省级统筹问题时，马新生说：省级统筹的关键是看省一级政府是不是敢于把责任都承担起来。虽然很多人都知道社会保险的层次越高越好，社会化的范围越大越好，但由于部门利益、地方利益，涉及多方面复杂的问题，很多地方有畏难情绪，不敢去碰。
　　陕西省能够实现省级统筹，还有一个条件是财政兜底。陕西是个欠发达省份，实行省级统筹以前，陕南、陕北养老金缺口达40亿，由省财政补贴。实现省级统筹后，宝鸡、西安的结余都交上来。2001年，中央财政转移支付补助陕西达6.1亿元。
　　　　为实行全国统筹做好准备
　　陕西的经验表明，要是全国各省都实现了省级统筹，财政每年为确保养老金发放转移支付的费用有可能大幅减少，这对国家、对社会、对省和退休人员四者都有利，何乐而不为？有的地方认为，这个问题很复杂，很难办到，陕西模式无法推广。实际考察表明，说到底，核心的问题只有一个，即利益障碍。这个问题解决了，其余属于事务性的问题，都不难解决。
　　前面提到，实现省级统筹，提高统筹层次，也就提高了社会化的水平，为将来实现高度社会化的再分配从养老保险这个方面创造条件。我认为，省级统筹是过渡到全国统筹的重要一环，是建立全国统一的企业职工基本养老保险制度的必由之路。它的意义绝不可以低估。
　　社会保障是国民收入的第二次分配，着重的是公平。社会化的范围越大，越能做到公平。在全国范围内调剂使用养老基金，这是高度的社会化分配，也是社会公平所要求的。
　　陕西有人说，这不是“一平二调”么？这是误解。社会保障要

求的公平，是机会均等，不是平均主义。过去我们反对“一平二调”，是反对平均主义，而且是第一次分配中的平均主义，即工资、劳动报酬的平均主义。社会保障，包括养老保险是第二次分配。不能将它们混在一起来反对。
　　从省级统筹看，陕西一个西部地区不发达省份尚能做到，为什么东中部沿海发达地区反而做不到呢？是没有钱吗？不是。江苏和广东两个发达省份，分别结余18个亿和100个亿，但他们省上却动不了这个钱。同一个省里面，有积累同时又有拖欠。这不是钱多钱少的问题，有的是对社会保障社会化理论缺少认识；有的是办法不对，养老模式没有社会化。归根结底，最深层次的原因是利益障碍。省内是各市县局部利益障碍。省一级当前是怕负责任，将来则是不愿将本省结余上缴给国家用于调剂使用。其实，发达的省份如果采取社会化的养老金模式，将全省各地的结余调集起，用来给省内贫困地区发放养老金，可能够了。即使还有缺口，也不会大，由财政转移支付，做到“确保”并不难。
　　关键在于提高对社会保障社会化的认识，树立起国民收入再分配的观念、互济互助和自助的观念。我国政府对社会保障越来越重视，正是由于经济社会发展实践的需要。各级政府对建立全国统一的社会保障制度负有不可推卸的责任。在入世后的新时期，我们更要扩大视野，从增强国力以应对入世挑战着眼，首先实现国务院的要求，建立基本养老基金的省级统筹，并为下一步建立全国统一的养老保险基金统筹作好准备。
　　谈到全国统筹，一些同志认为是可望而不可及的事情。这里存在实际困难，主要是利益障碍，这种考虑是必要的。
　　按手边掌握的数字：2001年底养老保险基金结余滚存已达1054亿元，政府补贴从1998年到2001年累计约1170亿元。两者数额相差无几（参见附表）。有人大胆设想，如能将结余滚存用于发放养老金，以丰补欠，可以达到基本平衡，可以减少财政的负担，当然很好。但是，这在目前是很难办到的。
　　我们既要照顾各地方的既得利益，又要考虑有利于将来建立全国统一的社会保障制度，实际上处于两难的境地。为了提高养老基金筹集和使用的社会化水平，又不加剧矛盾，也只有采取渐进改革的办法。第一步要先实现1997

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