WTO体制下的贸易政策透明研究

透明原则是WTO多边贸易体制的一项基本原则。学者们在讨论WTO的基本原则时都会将其列为其中，但很少对透明原则及透明程序作较为深入的研究。而WTO的实践显示，各成员在履行透明义务方面存在着严重问题。如何认识和解决这些问题，值得我们认真研究。首先，本文论述透明原则对于多边贸易体制的价值，其次，详尽论证各种透明程序的要求及其特点，再次，分析透明义务在履行方面所存在的严重问题及其原因，并提出改进的建议，最后，讨论中国承担的透明义务及如何适应WTO的透明要求的问题。
　　　　一、贸易政策透明对于多边贸易体制的价值
　　立法、决策及其实施过程中的透明度是民主制度的精华之一，因为只有保持决策及其执行的透明，才能保证社会成员获取足够的信息资料以便于参与对社会的管理，也才能使社会成员更好地遵守政策法律，同时能够提高社会成员在参与社会生活和进行经营活动中的安全性和效率。无论在国内社会还是国际社会中都是如此。在WTO体制中，保持贸易政策透明成为一项基本原则，它对于多边贸易体制的重要价值具体体现在以下方面。
　　（一）透明原则适应了经济生活对政策法规的可预见性和稳定性的要求
　　政策法规的可预见性和稳定性是市场活动和自由竞争的一项基本要求和必不可少的前提条件。国际经济交往、交易过程复杂，而各国法律规则不同，导致国际经济交往往往有很大的风险，政策法规的可预见性和稳定性就显得尤为重要。国际贸易的实践证明，贸易政策的不透明不仅增加了国际贸易的风险，更严重的是，它成为一些国家实施贸易保护主义的手段。一国内部或少数国家之间的“暗箱操作”往往会改变竞争条件，扭曲正常的国际贸易关系。
　　（二）保持贸易政策透明是监督各成员贸易政策的基本手段
　　保持贸易政策透明使得各成员的贸易政策被置于国际社会的监控之下，这种监控形成的压力制约了成员政府的行为，有利于防止歧视性的行为出现，也有利于及时发现违反义务的行为。在由透明程序、贸易政策审议机制、行政机构的一般审查程序和争端解决机制组成的WTO监督机制中，透明程序处于一种基础性地位，它可为其他监督程序发挥作用提供条件。
　　在阐述透明原则的意义时，有一种颇为流行的观点，即认为规定透明原则的目的在于防止缔约方或成员之间进行不公平的贸易，从而造成歧视的存在。（注：参见伯纳德·霍克曼、迈克尔·考斯泰基：《世界贸易体制的政治经济学》，法律出版社1999年第1版，第37页。汪尧田、周汉民主编：《关税与贸易总协定总论》，对外经济贸易出版社1992年第1版，第35页。曹建明、贺小勇著：《世界贸易组织》，法律出版社1999年9月第1版，第95页。）从上述分析可以看出，透明原则的价值和意义远不限于此。
　　　　二、透明程序
　　透明程序经过了从GATT到WTO的发展和演变。GATT1947所规定的透明程序主要是公布和通知。在经过东京回合和乌拉圭回合的发展后，透明程序大为丰富，已经形成了比较完善的透明程序体系。
　　（一）公布(publication)。GATT1994第10条、GATs第3条和TRIPs第63条分别是货物贸易领域、服务贸易领域和知识产权领域透明义务和透明程序的核心条款。第三条规定，与各该协议有关的法律、规章、普遍适用的司法判例与行政裁决及国际协议都必须公布。
　　同时，上述三个透明条款规定了透明义务在原则上相同的例外，即并不要求各成员披露那些会妨碍法律执行，或违反公共利益，或会损害公私企业合法商业利益的机密资料。应该说，这些规定是笼统的，对于哪些内容符合上述机密要求，只能结合具体情况去分析。实践中，这可能会引起成员之间的争议，也可能多少会对透明义务的履行产生一些消极影响。
　　（二）通知(notification)。WTO各协议规定的通知条款遍布于WTO各协议。据统计，在整个WTO多边协议中，有关货物贸易的通知要求达175项，加上服务贸易和知识产权领域，共计215项通知义务。（注：赵维田著：《世贸组织的法律制度》，吉林人民出版社2000年第1版，第136页。）这些条款要求成员在事先或事后必须将其所采取的贸易措施通知WTO秘书处，或相关的理事会或委员会，或其他成员。
　　乌拉圭回合《关于通知程序的决定》规定建立一个“通知登记中心”，由秘书处负责，其职能是：接受各成员的通知；每年告知每一成员下年必须履行的定期通知义务；就成员尚未履地的通知义务提请其注意。任何有资格的成员可以请求其提供某成员所作通知的信息。
　　作为实现透明的方式，通知与公布有两点显著区别。首先，公布的内容一般主要是成员所制定和实施的比较重大的政策法规，它们往往有普遍和较长期的适用性和较大的稳定性，而通知涉及的多是政府机构所制定的适用时限较短的具体贸易措施，或者只是某一特定政策的实施状况。当然，这一区别只是相对的，并非总能截然分开。其次，与前一种区别相对应，公布义务的对象不是特定的，各成员只要在特定官方刊物上将有关政策法规予以公开即可，而通知是有特定对象的，成员须根据WTO各协议的具体要求，向相关理事会，或相关的委员会，或秘书处，或其他成员做出个别通知。通知对象的特定化有助于确保在相关事项上有重大利害关系的成员能够及时、可靠地获知一成员所采取的政策或措施，也有利于各机构对成员贸易政策的监测。因为，通知事项多具有较短的时效性，需要WTO的有关机构和有重大利害关系的成员及时做出反应。进行特定化的通知正是为这种反应提供条件。
　　（三）报告(reporting)。WTO各协议中还有不少报告条款。如根据《解释GATT第24条的谅解》，关税同盟和自由贸易区的代表应定期向货物贸易理事会报告相关协议运作的情况；如这些协议有任何重大变化或发展，也应在这些变化或发展发生时做出报告。第11条贸易政策审议机制(TPRM)协议则要求各成员定期报告其贸易政策和做法。相对于通知和公布来说，报告往往多用于一成员在某一阶段或某一专题上的贸易政策的综合性通报（当然，这也是一种相对的区分）。报告也是一种有特定对象的透明方式，但只针对有关的组织机构，有别于公布程序的无特定对象和通知程序的多种特定对象。
　　（四）贸易政策查询和设立咨询点。1979年东京回合《关于通知、协商、争端解决和监管的谅解》要求，一成员应其他成员的请求，应及时向其他成员提供有关的政策和法规。乌拉圭回合一些协议如TRIPs（第63条第3款）也对此作了要求。不少协议（例如GATs第3条，《贸易的技术壁垒协议》第10条）还规定每一成员应为此建立一个或多个查询点，以答复其他成员的问询。查询点的设立无疑是为贸易政策查询提供了一个制度上的保障和便利。
　　（五）反向通知(counter-notification)。“反向通知”程序始于东京回合各守则的实践，它是指一参加方如发现或认为另一参加方存在应通知而未通知的政策法规或措施，它可以请求后者作出通知或自己直接向有关的理事会或委员会就此等情况作出通知。不过，这种程序在东京回合各守则中为数较少，在WTO各协议中则大大增加。如GATs、《保障措施协定》、《解释GATT1994第17条的谅解》和《进口许可证协议》中都有此等条款。
　　反向通

知程序本身并不含有透明义务，而只是对不履行通知义务情况的一种补救措施，是给予成员在双边监督的基础上对不履行通知义务的行为进行“检举”的权利。虽然反向通知这种方式有些滞后，但由此发现问题并进一步解决问题，至少对后来的经营者有重要意义，所以也不失为一种“亡羊补牢”的办法。
　　（六）政策透明的时限。透明的时限，是指一项贸易政策需要在一个什么时限上予以公布、通知或报告。透明的时限并不是一个独立的透明程序，只是因为它有特别的重要性，所以在此专门加以说明。
　　绝大多数情况下，在成员方国内对某一政策的决策程序结束或该政策生效之前，该成员没有作出通知或进行公布的义务。但这种做法的重要影响是其他成员事先无法对之施加影响，这客观上限制了国际监督的作用，往往使保护性政策得以出台，最后只能借助于争端解决程序予以处理。当然，