论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿

设定了一种必需接受教育的义务。那么，事件中的某些做法会受到不当联结的质疑，如规定一直要到“逮”到下一个违法者才能“下岗”，那么接受教育和“逮”到下一个违法者之间是否存在实质意义上的关联？
二、不当联结禁止原则的涵义及其规制行政管理创新的必要性
不当联结禁止原则也被称为实质关联性之要求、搭附禁止或不正当对待给付之禁止等，是指行政机关为了实现行政目的而针对相对人做出行政行为时，往往会对其课以一定的义务或负担，或造成相对人其他的不利益，对相对人造成不利益所采取的手段必须与行政机关所追求的目的之间有合理的联结关系存在，以维护相对人的权益，并使相对人能心悦诚服地接受行政行为的拘束。该原则所禁止的联结是没有事理上关联的联结，即行政行为与相对人之给付间无实质内在关联的，不得相互联结。不当联结禁止原则的核心是不得让行政机关为实现行政目的而拟做出的行政决定与没有实质事理联系的手段之间存在相互依存关系。若某个行政行为的做出需要依存某个对相对人不利益的措施为前提的，那么二者之间必须有符合事物内在发展规律的合理正当的关联。
不当联结禁止原则的主要目的在于防止行政机关把其职责范围内的事项作为讨价还价的对象，即禁止行政机关利用其优势地位，将其职责做商业化的使用。行政法律关系的一个很重要的特点是法律关系的主体双方——行政机关和相对人——之间的地位是不平等的。为了保障行政目的的实现，行政机关享有法律认可的优益权，是掌握国家公权力的管理者，相对人处于被管理者的弱势地位，但是行政机关不可以滥用这种优益权而设置不相关的条件。“行政机关设定的条件必须与其所实施的行政行为具有正当性的内在的关联，否则就是一种对权力的滥用与恣意。”恰恰是因为行政机关处于优势的地位，可以不必经相对人的同意而单方的设定某种条件，因此极易滥用这种权力，若没有不当联结禁止原则的约束，相对人的权益很难保障。“是故禁止行政行为‘与事件无关之考虑’，旨在考量公民与国家之地位并不完全平等，若政府可以无限制地结合各种武器对付公民，则公民的地位将毫无保障。”
不当联结禁止原则对行政管理创新进行规制是十分必要的，除了上述所谓防止行政机关滥用职权、保障相对人权益的需要之外，还和行政管理创新的特点密切相关。“行政活动的一个特征在于追求合目的性，该目的从整体上看，是公共利益；从局部看，是具体行政任务。合目的性决定了行政机关必须具备一定的能动性，甚至夸张地讲，一切能够促成行政目的实现的措施，都在行政机关的考虑范围之内。这就成为行政创新的‘动力源’。”行政机关为了实现行政目的，总会想尽一切办法，运用一切可能的手段，这也是我国近年来行政管理方法创新不断涌现的最直接原因，各级行政机关也总是乐此不疲。虽然行政权作为一种执行权要符合法治的要求，但是既然是“创新”，那么法律保留往往会规定的比较模糊，对行政的授权也总是模糊的和原则性的，行政机关有很大的自主判断空间，或者干脆就没有明确的法律规范进行规制和调整。我国正处在改革开放全面深化的社会转型时期，提升政府管理能力是时代的要求。“要提高政府管理能力，除了应在管理理念、管理体制、管理方式等重大问题上进行研究和改革外，管理方法方面的创新应该也是不容忽视的重要问题。”向方法要效益已经成为某些行政机关的指导思想。尤其是我国在进行改革的过程中往往会赋予某些地方政府进行“先行先试”的权力，既然有了“先试”这个上方宝剑，必然会想尽办法尝试所有的可能，在正当行政目的的庇护下，行政的能动性很可能导致在方法的创新上“不择手段”。比如郴州市嘉禾县在城市拆迁中甚至不惜采取“株连”的办法，县政府专门下发文件规定党政部门工作人员若有亲属是被拆迁户而拒绝拆迁的，该工作人员将被停发工资甚至被开除，以至于有的工作人员不得不通过离婚的方式来和被拆迁户划清界限。“不择手段”恰恰是不当联结禁止原则所反对的。“因为高尚的目的永远无法将卑鄙的手段合理化，在冠冕堂皇的目的下，不可不择手段，否则，无论所追求的目的有多么重要、急迫，整个行为在法律秩序下只能受到非议。在一个民主法治的国家里，手段价值的尊重，往往比目的价值的尊重更为重要。如果国家不遵循事务的本质规律，任意地将两个毫无关系的事情强制性地绑在一起，国家行为就会既失去价值合理性，也失去工具合理性。”
三、不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制
不当联结禁止原则对行政管理创新的内容规制主要从以下方面展开。
1．不得以创新为名考虑与行政行为无关的因素
行政机关在进行行政裁量时，应当全面考虑该行政决定所涉及到的各种因素，而不得考虑与之无关的因素，否则就是不相关的考虑，或者说考虑了不应当考虑的事项。如仅仅因为一个教师染了红头发就将其解雇，就是考虑了不应当考虑的因素，因为根据一般的观念，教师的红头发并不会影响其教学活动。
现代社会是一个利益多元的社会，行政机关应当尊重公民多元化的利益选择，行政机关的利益选择及价值的判断有时候未必是正确的，假如行政机关把自己有关行政目的之外的判断和行政目的相捆绑，可能会导致在作出行政决定时考虑不相关的因素。行政机关为了把自己不正当的考虑正当化，往往会给其披上一个管理方式创新的外衣，但是并不能从实质意义上排除其违背不当联结禁止原则的不合理性。以睢宁县大众信用评级事件为例，个人的道德水平成为行政机关进行资格审核、执照审核、政策性扶持和救助审批时需要重点考虑的因素，信用等级高的会优先照顾，等级低的会受到限制，这种创新的做法是与不当联结禁止原则的要求相悖的。因为行政机关赋予相对人某种资格或颁发执照属于许可行为，是在公民符合法律条件情况下对一般禁止的解除，目的是合理分配和利用有限的社会、经济资源或维护社会秩序，无论公民高尚还是不高尚、有没有违法记录，在分配资源时对其都不应该有歧视和不平等的对待；行政机关给予特定相对人扶持或救助是因为行政机关负有保障特定相对人社会权实现的义务，目的是在福利国家和服务行政理念下国家对公民进行“生存照顾”，而相对人的道德水平是社会对其个人品质的评价，与是否需要扶持或救助无必然的联系，无论是高尚的人还是不高尚的人，抑或他们以往有没有劣迹，只要其生活遇到困难，行政机关都有扶持或救助义务，不应该有区别的对待。正如有学者指出的，“行政主体作为给付主体采取行动时，无论是通过公法上的行为形式，还是通过私法

《论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿(第2页)》