论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿

上的行为形式……只要没有特别正当的理由，就不得对特定人实施有利的给付，或者不适当地拒绝提供服务”。该学者在这儿提到的“特别正当的理由”是指法律上认可的相对人之间的“合理差别”，“合理差别”是指在合理的程度上所采取的具有合理依据的差别，当公权力对平等的某一规制行为出现可被理解为恣意的、欠缺“合理性依据”的情形下，则可推断平等受到了侵犯。笔者认为，在行政执法时，绝大多数情况下，道德高下并非是法律认可的“合理差别”，执法时考量这一因素并非在法律容忍的“合理程度”之内。因此，从根本上讲，道德评价手段和许可、救助等行政目的的实现并无实质、必然的联系，睢宁县的做法实际上考虑了不相关的因素。“以分数等级评价个人信用的做法，源自美国FICO信用分制度。不过国际上通行的个人信用评价体系主要应用于金融领域，而由政府以信用分数的形式来给个人打分评级、规范个人行为，极可能是睢宁首创”。有些人很可能会问，既然在金融领域可以根据不同人的信用等级区别对待，为什么在行政管理中不能借用这种做法呢？问题的答案就在于这两个领域内要实现的目的和这种手段之间的实质关联是有区别的。在金融领域，良好的信贷关系是建立在个人诚信基础之上的，要实现金融良性循环的目的必须要考察个人的诚信情况（凹丫丫范文网 fanwen.oyaya.net），因此以这种个人信用评价体系作为手段来维护良好金融秩序的是必要的，也是合理的，二者有实质关联，而且这种信用评价体系评价的对象仅仅是个人在商业领域的诚信，而非在道德层面面面俱到，若超出了商业诚信评价的范围，则与金融目的之间的实质关联不复存在。而在行政管理领域，许多行政目的的实现不仅不是建立在公民信用高的道德基础之上（睢宁的“信用”评价涉及到了公民道德的各个层面），现代法治反而会要求在执法时应该摈弃道德评价可能带来的不公平对待，如对于高尚的人就救助，对于有劣迹的人就不救助，是明显违背宪法上平等原则的要求的，二者并无实质关联。在某些情况下，根据睢宁县的规定进行操作甚至会直接违背法律追求的目的，如《睢宁县大众信用管理试行办法》及《睢宁县大众信用信息评估细则》规定“个人被判处有期徒刑实刑及以上刑事处罚的，自刑满释放之日起5年内列为诚信警示级别”，这一级别的人申请许可或救助时应严格审核，若稍一不慎失分而被划入D级的话，则原则上不予考虑，实际上，这些刑满释放人员由于刚刚融入社会，本身的生存基础和技能较差，容易受到社会的歧视，因而更应该获得行政机关的救助、扶持和关怀，更应该为其提供有效的社会保障，这是现代社会人权保障和给付行政理念的基本要求。中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会保障部、民政部、财政部等于2004年联合发布的《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》明确要求有关部门要做好刑释解教人员就业和社会保障工作，对于刑释解教人员从事个体经营的要给予税收优惠，对于安置刑释解教人员的就业实体要给予税收扶持。而睢宁的做法恰恰与以上意见相反，与给付行政追求的公共服务目的和照顾弱势群体的实质平等精神背道而驰。
2．不得以创新为名为行政行为作不合行政目的的附款
行政行为的附款是指行政机关根据实际需要在行政行为主内容的基础上附加的从属性内容。附款在行政活动中发挥着很大的作用，可以认为它开拓了行政的灵活对应可能性。附款是行政机关在作出行政行为时自己所附加的内容，但是根据行政法治的原则，行政活动必须要在法律规定的可能空间范围内才能为之，假如法律没有给予行政机关裁量判断空间，则基本上无附款之可能，换句话说，若无法律的特别授权，羁束行政行为是不能附款的，只有自由裁量行政行为才允许行政机关在裁量空间内进行附款。“基本上，凡是行政机关拥有裁量权，即可依行政目的之需要而为附款。无裁量权时（羁束行为），行政机关作出行政行为的权限既然受到法令的严格约束，所以必须有法律明文规定，才可以作为附款，否则会使行政机关滥用附款的方式，来扩张机关的权限，造成行政滥权的危险”。
附款对法律允许的“主要规制”进行补充或限制，使行政决定更有弹性、更有效率。附款的上述功能显然与行政机关的追求是非常契合的，因为行政机关为了实现行政目的，天然的追求效率并试图扩张自己的管制权限，而且附款又发生在法律许可的裁量空间内从而不必有不合法的担忧，因而附款往往成为行政机关尝试行政管理创新的密集领域。正如在南京市交警管理行人闯红灯事件中，公安交通管理机关在对违法行人课以“义务协勤”的义务时，同时设定了一个附款，为违法者义务的结束设定了一个条件，即违法者要到“逮”到下一个违法者才能结束自己的“义务协勤”。“条件乃是指那些给予利益或课予负担行政处分之生效或失效，系于将来不确定之事实者”。“凡规定行政处分之内容效力自未来、特定的事实发生时，即行结束者为解除条件”。很显然，南京交警为违法行人的“义务协勤”义务设定了一个解除条件。
在行政机关裁量权的范围内，能否为了管理创新就可以任意的设立附款呢？答案是否定的。不得违背不当联结禁止原则是最基本的要求之一，即附款的内容必须与行政行为的目的有实质、必然的联系，否则就是不合理的。“容许附款，并不就表示行政机关得借附款的附加为所欲为，特别是要求附款不得抵触行政处分之目的，更是理之当然。除了不得与行政处分的目的背道而驰外，附款的附加也不能违背诸如平等、比例原则与不当联结之禁止等行政法的一般原理原则，……比方说教育主管机关同意某生公费留学，就不能附加要求某生负责打探情报任务的负担”。考量南京交警课以违法行人义务中所附的“逮”到下一个违法者的附款，显然与不当联结禁止原则的意旨不符，因为要求违法行人履行“义务协勤”义务的目的是为了让违法行人接受教育，避免再次违章，这一目的的实现显然与行为人以外的其他行人是否有违法闯红灯行为缺乏实质、必然的关联，无论有无其他人违法，对行为人的教育目的都能达到，这一附款是多余而不必要的。设若再无其他人违法闯红灯，行为人的“义务协勤”义务岂不永无停止之日，那么，这种情况下明显与比例原则、人权保障理念和现代法治精神是违背的。
3．不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付
不得以创新为名强迫相对人为不合行政目的之对待给付主要是针对行政合同而言的。行政合同是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关的事项经协商一致而达成的协议。在签订行政合同时，行政机关不能利用其掌握公权力的优势地位而任意的要求相

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